乡村治理心得-九游会ag

下面是小编为大家整理的乡村治理心得,供大家参考。希望对大家写作有帮助!

乡村治理心得3篇

【篇一】乡村治理心得

以行政村改革提升乡村治理内生动力

农村稳定而有活力是乡村治理的理想状态，要达到这个状态，就必须建立起良好的乡村治理体系。然而，当下我们离这个要求还有比较大的差距，突出表现在：一是多数农村基层组织软弱涣散，缺乏对农民群众的号召力；
二是一些农村基层干部习惯于用强硬手段开展工作，引发了较多不满和纠纷；
三是一些小村官堕落成了大贪污犯。探讨乡村治理问题，首先就要找到造成上述状况的根源。笔者认为，“三级所有，队为基础”、“政社合一”的人民公社体制的弊端依然残留于目前的行政村，这一点是症结所在。

行政村实质上延续了人民公社旧体制

传统上，“村两委”即行政村的党支部和村委会担当着乡村治理的主角，也因此，探讨乡村治理问题，首先需得把行政村这个概念的来龙去脉和制度含义弄清楚。行政村作为一个制度性概念，是人民公社解体后才出现的，其历史不过三十年。那么，行政村究竟是一种怎样的体制呢？解答这个问题，必须从行政村的前身——生产大队，乃至整个人民公社体制说起。

众所周知，安徽小岗村搞大包干拉开了人民公社体制解体的序幕。到1984年底，几乎所有的人民公社都摘掉牌子换成了乡镇，但这并不意味着人民公社体制的彻底解体。大包干只是打破了生产队的集体统一经营，相当于砍掉了人民公社体制的“脚”，但人民公社体制的“腰”和“头”却依然保留了下来，前者也即生产大队翻牌为行政村，后者即公社则翻牌为乡镇。随着三十多年城乡改革步步深入，乡镇政府身上的人民公社体制特征逐渐淡化，但行政村身上的人民公社体制至今没有实质性改变。毋宁说“行政村”这个名称正典型地反映了人民公社的体制特征。人民公社作为计划经济时期农村政治、经济与社会的基本制度安排，有两个基本特征：

第一，“三级所有，队为基础”。它意味着一块土地既归由几十个农户构成的生产队所有，又归由若干生产队、通常有几百个农户构成的生产大队所有，还归由若干生产大队、通常有几千个农户构成的人民公社所有。劳动力的归属也是这样，农村土地和劳动力的所有权基础是生产队，但生产队的基本功能被界定为“基本核算单位”，在所有权上生产队并不具有垄断权，生产大队和公社都对生产队所属的土地和劳动力拥有所有权。在这种所有权结构下，农村改革前，各人民公社和生产大队或多或少都发生过无偿调用生产队土地和劳动力的现象。当然，人民公社时期生产队之间以及生产大队之间的财产与劳动力界限是十分清楚的，平调生产队或生产大队的财产及劳动力，通常须得由上级组织安排。通常认为“三级所有”是指人民公社范围内三级组织分别对一部分财产拥有所有权，即人民公社和生产大队对生产队的财产没有所有权，这种理解不能说是完全错误，但肯定是片面的。确实，公社和生产大队都单独拥有财产，但反过来说生产队的财产不属于上级的生产大队和人民公社，却不符合人民公社体制的本质规定性。

第二，“政社合一”。按照彼时制度设计的初衷，人民公社既是由高级农业生产合作社演变而来的农民集体经济组织（社），又是隶属于县政府的农村基层政权组织（政），工农兵学商多种功能俱全。人民公社作为集体经济组织，从一开始就在分配上搞平均主义，挫伤了农民的生产积极性，单纯靠经济上的“集体”很难把农民拢在一起，总有一些农民想挣脱集体统一经营的束缚，搞分田单干。但人民公社又是政权组织，它能够用各种强制手段把农民组织起来，遏制农民中各种脱离集体的“资本主义自发倾向”。同时，人民公社作为集体经济组织，垄断了农村几乎所有的生产性资源，为政权运行提供了强有力的经济支撑。在这种制度结构下，一个普通农民脱离集体经济组织是很难生存下去的，只能服从组织安排。然而，因为这种政社合一组织从根本上缺乏激发农民生产积极性的内生动力，最终不可避免地走向了失败。

回到“行政村”这个概念上，行政村之“行政”即是对“政社合一”之“政”的直接承袭，行政村之“村”则是对“政社合一”之“社”的直接承袭。可见，人民公社体制的上述两个基本特征都被行政村保留下来了，所以，近三十多年来，谈到行政村，官方经常并行提出的两个要求，即“加强农村基层组织建设”和“发展壮大集体经济”，这两个要求显著印证了行政村既是政权组织，又是经济组织的特性。

以行政村为治理单位是缘木求鱼

回顾农村改革三十多年的历程，不难发现，行政村这一体制不仅没有得到彻底改造，甚至还有不断强化的趋势。其原因在于，自大包干之后，并没有对“三级所有，队为基础”和“政社合一”的体制进行过彻底改革。其中最重要的一点是，农村土地的集体所有权归属至今没有明晰，以至于少数乡镇干部认为，土地归乡镇政府所有，更多的乡镇干部和行政村干部则认为，土地归行政村即原来的生产大队集体所有，归村民组即原来的生产队集体所有只是向农户发包土地的一个依据。在乡镇以上党政机关中，提及农村集体或农村基层组织，往往都是指行政村。学者研究乡村治理或集体经济问题，也通常将研究对象定位于行政村。因为生产队变成村民组之后已经不是集体统一经营单位，虽然大多数农村土地是在村民组范围内按人平均承包，但承包经营权证上加盖的公章却是行政村的。在行政体制运行中，乡镇以上政府征用村集体的土地要找行政村，政府支农资金落实到项目上也要找行政村，共青团、妇联、征兵、计划生育、调节矛盾纠纷等各项工作，也都是以行政村为单位开展的。

行政村是党和政府在农村开展工作的重要抓手，但这个抓手在乡村治理中常常并不管用。不管用的第一个表现即对农民群众缺乏号召力。当前的行政村已经不可能像人民公社时期的生产大队那样，上有人民公社这个“头”，下有生产队这个“脚”，可以在农村呼风唤雨。农户的生产生活对行政村没有什么依赖性，行政村也缺乏有效手段把农户吸引到“村两委”的周围。第二个表现即“村两委”往往缺乏吸引群众的手段，一些农村基层干部工作方法简单粗暴从而激化干群矛盾。第三个表现为小官大贪，这是市场经济体制下“三级所有”造成的产权不清与行政权力搅在一起的直接恶果，村干部利用职权谋取私利主要有两个渠道，一是利用上级赋予行政村的权力私自出售集体资产，二是将来自于上级的各种支农资金纳入私囊。

总之，以行政村为单位治理乡村可谓缘木求鱼，多年来反复强调的“加强农村基层组织建设”和“发展壮大农村集体经济”不见成效，也就不难理解了。也因此，要推进乡村治理创新，就不能抓住行政村不放，而要对它进行彻底改革。这涉及到农村政治、经济、社会治理等多个领域，其中，去除人民公社体制残留下的弊端是主要的，但另一方面，人民公社摘牌后不符合农村实情的制度设计也不容忽视。比如，以行政村为单位进行村民委员会选举就是亟待改革的制度设计之一。实践证明，在大多数农村，行政村的村委会选举既没有选出引领农民共同富裕的带头人，也没有有效促进农村社会的和谐。由于产权不清的体制漏洞和支农资金分配上的政策漏洞，更使得一些人把选举当成争权夺利的机会，反倒撕裂了农村原本和谐的人际关系。

推进行政村改革的可行路径

究竟如何对行政村这一制度安排进行彻底改革？近年来，笔者一直跟踪广东省清远市的农村综合改革——以“三个下移”和“三个整合”为中心建立新的农村治理体系，其中颇有可借鉴之处。

“三个下移”就是把村党支部和村委会由行政村同时下移到自然村或村民组，把公共服务由县乡政府下移到由行政村转变而来的行政片区。其实质是把党领导下的集体经济组织和村民自治组织的重心放在自然村或村民组这一“熟人社会”范围内。原来行政村的“两委”干部拿着财政的工资性补贴，在片区内专门为农民提供公共服务，而“熟人社会”范围内的村党支部和村委会干部则不再具有任何官方身份，完全由内部党员和村民自主选举产生，也不享受任何财政补贴。在“三个下移”的过程中，清远市彻底清理了农村集体资产，明确了权属。如此，作为人民公社遗留下来的旧体制的行政村，在清远市就被彻底消解了。

“三个整合”是巩固“三个下移”的配套改革措施。第一个整合是在发包土地的范围内建立健全经济合作社，承担土地集体所有者的职能，在坚持农户承包土地的原则下，利用村民自治机制以及租金等经济杠杆，解决农户间因土地分割细碎及粗放经营甚至丢荒造成的难题，这既可实现集体内部农户的适度规模经营，有闲置土地资源的还可以统一向外发包。在这个过程中，很多纯农业自然村形成了稳定的集体经济收入来源，从而具备了为农户提供水利、机耕道等生产性服务的能力。第二个整合是改变现有涉农财政资金使用方式，把支农资金落实到经济合作社，扶持“熟人社会”内的党支部、村委会和经济合作社发展农村各项事业。第三个整合是将市、县、乡、片区手中掌握的涉农服务资源整合在一起，以形成面向农户的购销、技术、金融等综合性生产生活服务体系。

清远市以“三个下移”为中心内容的农村综合改革源于农民群众的自发改革实践。村民自治机制在行政村难以运作，但在自然村或村民组的熟人社会范围内却运作得很好，解决了很多困扰党政机关多年的老大难问题。清远市把这类经验总结提升，形成了新的农村综合改革思路。党的领导、农户、乡贤等多种要素汇聚于由熟人构成的基层组织，形成了推动农村经济发展和社会稳定的强大内生动力。

改革开放以来，党的农村工作取得了巨大成就。但随着农村生产力的发展，农村经济结构和社会结构发生了重大变化，农村社会治理薄弱问题日益突出。2009年，河北省肃宁县试点农村社会治理“四个覆盖”系统做法，并于2010年5月18日开始在全县范围内推行。

“把分散农民重新组织起来，是加强农村社会管理，推进农村发展的现实需要。肃宁县推进‘四个覆盖’进一步健全了农村基层组织群众、宣传群众、服务群众的组织体系，对加强农村社会管理、推进社会主义新农村建设具有重要意义。效果也不错，值得总结推广。”这是时任国家副主席的习近平总书记对肃宁县“四个覆盖”做法的重要批示。“四个覆盖”推行以来，肃宁全县农村治安状况明显好转，村容村貌也有了极大改观，村级民主决策、民主管理、民主监督得到有效落实，农民组建经合组织生财致富，成效显著。2012年8月，河北省委、省政府联合发文，在全省推广肃宁县“四个覆盖”工作经验。

群众性平安组织：“3 1”工作体系，构筑起全民参与、上下联动、齐抓共管的大平安工作格局

实现农村的长治久安，要发挥好党和政府的组织引领作用，更要相信群众、依靠群众，以群众为主导。肃宁县探索建立了“3 1”工作体系。所谓“3”，就是把村级划分为三级治理层次，在村级建立综治工作站；
在村民小组或居住片区基础上，建立群众工作小区；
小区每10-15户设立一个群众小组，由一名威信高的村民牵头负责。所谓“1”，就是在各村设一支巡防队。肃宁县的这一做法，将现代治理理念与传统熟人社会紧密结合，充分发挥农村中的能人、乡贤、头人的作用，通过建立这一体系，细化了农村社会治理单元，真正做到了“一把钥匙开一把锁”。同时，肃宁县还通过将专职巡防与村民轮流值守相结合，有效解决了农村社会治安问题，把许多矛盾纠纷化解在萌芽状态，增强了农民邻里守望、团结互助的观念，实现了党委、政府组织治理与农民自我治理的有机结合。

肃宁县依托群众性平安组织，充分发挥群众维稳主体作用，构筑起全民参与、上下联动、齐抓共管的大平安工作格局，促进了全县和谐稳定。自构建群众性平安组织以来，肃宁县农村治安案件数量下降了49%，刑事案件数量下降了36%，农民信访数量下降了72%，还被评为“全国信访工作先进集体”和“全国平安建设先进县”，成效可谓十分显著。

农村经合组织：一头牵系农户，一头连住市场，形成一个有机的产业化“链条”

当前，我国大部分农村地区还保留着一家一户的分散经营模式，成本高、效率低、收益少，单打独斗的农民很难在激烈的市场竞争中站稳脚跟、发家致富。为找到“先富带动后富”的着力点和抓手，肃宁县按照“民办、民管、民受益”的原则，采取能人大户领办、村组农户联合、院校基地合作、龙头企业带动、流通市场链接等方式，大力发展各类经合组织，为农民提供产前、产中、产后一条龙服务。通过农村经合组织，把农业生产各个环节的利益“捆绑”在一起，一头牵系农户，一头连住市场，形成了一个有机的产业化“链条”，为农民架起了“致富桥”。

据调查统计，目前，肃宁县全县拥有农村经合组织总数达到581个，合作社567个，行业协会14个；
入社会员数量逾19000人，涉及全县245个村，带动农户7.8万余户，先后打造省级以上示范社8家，市级以上农业产业化龙头企业44家；
建成百亩以上农业示范园33个，园区面积7508亩，辐射带动农户6.2万户，人均增收1630元。农村经合组织成了撬动肃宁农村经济快速发展的有力杠杆。

基层民主组织：“三议一行一监督”运行机制，推进“四个民主”有效贯通

发源于武义县后陈村，被称为“后陈经验”的村务监督委员会制度，是加强农村基层民主建设的样本。在肃宁县，也探索了这样一套基层民主自治机制。立足保障广大村民的知情权、参与权、表达权和监督权，肃宁县在全县253个村建立并做实了村民代表大会（村代会）和村民监督委员会（村监会），村代会作为常设性议事决策机构，由村民民主选举的村代表组成。凡事关全村的重要事项，都必须由村代会集中商讨形成决议后，再由村委会执行。而村监会对村委会执行情况开展监督，并对村代会负责。按照这个工作流程，肃宁县构建起“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村监会监督”的村级治理新架构，并形成了“三议一行一监督”（村党支部提议，村“两委”商议，村代会决议，村委会执行，村监会监督）的运行机制，使村民自治的“四个民主”——民主选举、民主决策、民主治理和民主监督有效贯通，真正组成一个完整的基层民主自治系统。通过这一整套程序，肃宁县既巩固突出了基层党组织的领导核心地位，又保证了群众日常行使民主权利的规范化和常态化，群众有了持续参与的机制基础和平台保障。可以说，这既是一套完整的制度体系，又是一个完整的参与实践，是对“后陈经验”的有效运用和创新发展。

基层党组织：将党组织建到民主组织、经合组织、平安组织、社会组织、非公企业中

在农村推进基层服务型党组织建设，往往面临着党员人数少、流动性强，党组织活动匮乏、活动场所欠缺等问题，困难很多。

结合“四个覆盖”系统工作，肃宁县打破了以行政村为单位的传统模式，创新党组织设置方式，按照“群众走到哪里，党组织就跟到哪里”的原则，把党支部和党小组建到基层民主组织和平安组织当中，建到农村经合组织当中，将基层服务型党组织建设延伸到农村各个领域、行业。这些党组织带领村民一起搞生产、抓治安、闯市场，使党员活动有了新阵地。

调查显示，目前肃宁县农村地区新建各类党总支21个，总数达到47个；
新建党支部93个，总数达到655个；
新建各类党小组2046个，其中民主组织党小组301个、经合组织党小组318个、平安组织党小组1026个、群众文化娱乐活动组织党小组132个、社区党小组50个，非公有制企业党小组127个、其它类型党小组92个。在各党总支、党支部、党小组的带动下，肃宁县新发展农村党员2582名，总数达到12435名，基层服务型党组织基本实现了全覆盖。

纵深推进“四个覆盖”，推动幸福美丽乡村建设

在“四个覆盖”系统做法不断发展完善和纵深推进过程中，肃宁县围绕“村强民富生活美、村容整洁环境美、村风文明风尚美、村稳民安和谐美”四大目标，着手打造“美丽乡村”、“满意乡村”、“富裕乡村”、“文明乡村”。

肃宁县采取小区长包片、小组长包段的办法，组织发动群众自己整理自己的村庄。由小区长、小组长和村民代表充分调动群众积极性，统筹推进村庄规划、道路硬化、村民广场建设、绿化亮化、垃圾清运、坑塘治理、集市外迁、公墓建设、天网工程建设、一村一品建设等重点工作，并将其具体化为一个个项目，编制成项目库，以项目的持续打造、累积叠加，推进新农村建设。

近年来，肃宁县累计投入10多亿元，完成了农村道路和节水管网“三年规划”、城乡养老保险全覆盖等70多项民心工程；
改扩建乡镇卫生院6个，新建改建村卫生室163个；
对70多所学校幼儿园进行了改扩建；
在9个乡镇、253个行政村相继建立了乡镇综合文化站、文化广场和村文化大院、农家书屋。

要建设幸福美丽乡村，首先要让农民的钱袋子鼓起来。肃宁县借助“四个覆盖”中农村经合组织这个平台，鼓励和引导农民成方连片搞规模开发，大力发展设施蔬菜种植、特色动物养殖等现代高效农业。在“抓农业现代化、抓农业产业化、抓农业合作化”的“三抓”工作思路指导下，肃宁县因地制宜培育各种农村经合组织，使众多农户融合成一个个利益共同体，有效地促进了农民增收、农业增效。

农民物质生活水平不断提高，精神需求日益凸显。肃宁县把开展丰富多彩的农村文化活动作为重新组织农民的有效载体，真正把舞台交给群众，在巩固和发展原有特色文化的基础上，引导各乡村培植各具特色的乡土文化，并注入时代气息，使吹歌、杂技、武术戏、糖人吹塑、鼓曲、民间鼓乐等传统民间艺术得到弘扬。根据各村不同特点，指导成立了戏曲协会、农村小剧团、武术协会、杂技协会，这些基层文化组织通过自编自导自演，把“讲文明、树新风”活动广泛宣传到千家万户，深受广大群众欢迎。目前，肃宁县群众文化基本实现了“村村有组织、户户能参与、天天有演出、周周有活动、月月有主题、常年不断线”，异彩纷呈的文化活动成为肃宁人的生活常态。此外，肃宁县还广泛开展“好儿媳、好儿女”“好公仆、好干部”文明创建活动和“肃宁骄傲”系列先进模范人物评选活动，在全县营造出“知廉耻、懂礼义”的良好道德风尚，移风易俗、崇尚文明的意识深刻融入到群众日常生活中。

肃宁县“四个覆盖”系统做法之所以能够在实践中取得明显成效，关键是其把加强农村治理与推进农村经济、政治、文化、社会建设有机结合起来，但不是四类组织的简单相加，而是重构了农村基层的组织网络体系和运行机制，形成了一套互通共融、互促共赢的农村社会治理新体系。

肃宁县纵深推进“四个覆盖”系统做法，是在推进国家治理体系和治理能力现代化大背景下，对我国农村社会治理体系创新的一次有益探索和成功实践，总结“四个覆盖”工作体系，有五点经验值得推广：第一，紧扣“把农民组织起来”这个核心，准确把握住了未来中国农村改革发展的方向，找准了新农村建设的切入点。第二，建立起了一套真正体现农村社会发展内在要求的组织体系，用新的组织结构重新整合了农村基层社会，用新的方式将农民的力量和智慧聚集起来。第三，促进了农村基层党组织向服务型党组织转型，实现了党对农村经济发展、民主政治建设、社会稳定的维护等工作的有效领导。第四，在农村形成了基层党组织领导下充满活力的多元治理机制，凝聚起推动农村经济社会持续发展的合力。第五，拿出了整体解决农村突出问题的一揽子方案，形成了一套既切合农村工作实际、又具有较强时代前瞻性的创新方法。

党的十八大提出“两个一百年”的奋斗目标，促进农村经济社会的全面发展是实现这两个奋斗目标必不可少的支撑，农村发展的好坏直接决定着全面深化改革的实际成效，决定着全面建成小康社会的质量。未来我国的发展重心，必然要更多地向农村倾斜，促进农村改革，推动农村社会治理现代化，也必将是党领导下开展农村工作的重要内容。肃宁县探索“四个覆盖”，虽然在很多方面尚待进一步完善，但已经为推动农村社会治理提供了一整套成型方案。以群众性平安组织、农村经合组织、基层民主组织、基层党组织为主要抓手的“四个覆盖”系统做法，搭建起了新时期以农民为主体的乡村治理框架，值得广大农村地区学习借鉴并因地制宜地加以运用。

改革开放以来，我国乡村社会日趋“个体化”。农民邻里之间传统的互惠性换工、帮工、互助、合作在越来越多的地方已不复存在，无论是在生产还是在日常生活上，农民之间的劳动关系逐渐变成了即时性的金钱交易关系。在这种个体化进程中，越来越多的“无公德的个人”被生产出来，村庄的公共事务无人参与、农村公益事业少有人关心。整个农村实际上处于一种个体化的散漫状态，这对新时期乡村治理提出了严峻挑战。

2012年8月，湖北省秭归县开始选点进行“幸福村落”建设试验，不久即在全县推广。“幸福村落”建设是秭归县创新农村社会治理，实现个体化的乡村社会再整合的重要手段。所谓“幸福村落”建设，就是当地政府在村落社区中引入一套自治、参与及合作机制，通过村落理事会和“一长八员”的制度设计，激发村落社区居民的公共行动积极性，在公共行动中孕育、生产村落社区公共性，最终实现村落公共产品的自组织生产与供给。实践证明，“幸福村落”建设是破解当前农村社区建设面临的新困局的有效途径，是创新农村社区治理机制的有益尝试，是建构农村社区公共性的有力举措。

个体化的乡村社会亟需再次整合

近年来，随着我国经济社会快速发展，国家主导的市场化改革快速推进，农村社会急剧转型，在现代性意识冲击之下，个体—社会—国家之间的关系正经历着结构性重塑。

“脱嵌”的个体处于现代化造就的流动社会中，过着“流动的生活”，“生活在永不确定环境下的、缺乏稳定性的生活”，一切都充满不确定性，每个人必须成为“奋斗个体”，对自己的生活负责，“靠自己而活”。许多村民常年在外工作，如同居无定所的“无根浮萍”，漂浮在一个个陌生的城市之间，村庄只不过是其临时性的暂居地，无暇在乡村驻足逗留，邻里关系日渐疏远。除了土地在形式上属于集体以外，村民同村集体没有任何联系纽带，人们无暇、无心也无力关注乡村公共事务。与此同时，大量青壮年农民突破地缘限制外出谋生，从村庄乃至家庭中“脱嵌”而出，导致村庄经济社会发展乏力、农村公共服务匮乏以及集体行动难以形成等等问题。

秭归县地处湖北省西部山区，位于三峡工程坝上库首，素有“八山一水一分田”之称。全县土地面积2427平方公里，辖12个乡（镇）、186个行政村、7个居委会、1个场，总人口38.19万人，其中农业人口31.6万人。

2003年以来，秭归县从农村实际出发，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则，在杨林桥镇试点农村社区建设，探索出了杨林桥式“一村多社区”的农村社区建设经验。历经近十年的实践发展，秭归县农村社区建设取得了一定成效，目前全县组建农村社区1511个，理事会成员共4660人，农村社区覆盖全县103515户近32万人，农村社区覆盖率达100%。

尽管秭归县农村社区建设已取得一定成效，然而，如同其它农村地区一样，秭归县农村社区建设面临着一些新的矛盾。

公共财政投入的有限性与农民公共服务需求持续增长的矛盾。秭归县是“山多人稀”的农业大县。由于自然环境复杂，农业人口众多，经济不发达，加之历史欠账严重，农村公共生产生活设施不健全，与民生相关的基本公共服务及设施如公共交通、环境卫生及社会保障等，依然落后。改革开放后，市场经济发展带来的现代化浪潮席卷整个乡村社会，农民现代性意识逐步确立，谋求经济发展与过上幸福生活的愿望非常强烈，随之而来的是农民对于基本公共服务需求的持续增长。秭归县每年有限的公共财政投入，无法满足农民持续增长的基本公共服务需求。特别是农村税费改革后，由于缺乏集体经济收入，村庄既无财力也无合法途径自我提供基本公共服务，村委会更无力也缺乏动力提供基本公共服务，这就需要在有限的公共财政投入前提下探寻能够自我提供基本公共服务的组织形式和机制。

农村社区辖域过大与社区服务难到位的矛盾。秭归县是典型的山区县，“合村并组”之后，现在的建制村大多是由以前的两到五个建制村合并而成，合并后的村庄地域面积大，地形复杂，聚居点分散。建制村的总面积几乎都在10平方公里以上，平均人口约为1700人，海拔落差逾1000米。在农村社区建设过程中，部分村在“撤组建社”时缺乏充分的调查研究，直接将合并后的村民小组或原来的小村改建为社区，导致社区辖域过大。社区服务半径偏大，社区内利益关联度不高，社区之下设置的互助组基本上形同虚设，社区公共服务往往难以覆盖到所有农户，也难以调动农民的积极性。甚至许多社区公益事业和公共事务无法达成共识，不但制约了农村经济社会事业发展，而且加剧了农村社会的个体化，给农村社会治理带来新问题。为此，亟需将社区辖域缩小，建立更小的自治单位，将社区服务落实到位。

农村社区人口规模过大与“集体行动逻辑”的矛盾。曼瑟尔·奥尔森（mancur l. olson, jr）从“理性人”假设出发，认为每个人都是按照成本—收益分析采取行动。由于在集体生活中会存在“搭便车”现象，极易导致集体行动的失灵，一般来讲，集团成员规模与集体行动成负相关关系。也就是说，小型集团由于成员规模较小，且彼此熟知，较易采取集体行动，而中大型集团由于成员众多，极易产生“搭便车”心理与行为，较难形成集体行动。秭归县原先的社区地域范围较广，由不同村落据点构成，人口数量较多，利益诉求差异大，难以在公共事务上彼此互信合作，从而促成集体行动。因此，在一个人口规模庞大的异质性社区里，难以就共同利益采取集体行动，更不会自动自主生产和提供公共物品。这就需要将成员规模较大的社区缩减为成员规模更小的自治单元，以利于采取集体行动，更好地满足社区公共物品和服务需求。

村庄公共事务激增与村干部数量有限的矛盾。近年来，随着社会主义新农村建设的快速推进，基本公共服务供给的任务繁重，村级公共事务急剧增加，村“两委”的工作量也随之加大。但是，农村税费改革以后，村干部数量并未因合村并组有所增加，有的村甚至比过去的小村还有所减少。每个村通常只有3-5名村干部（在秭归县还有几名社区理事长及理事），人手和精力严重不足。单独依靠有限的村干部解决日益增多的村庄公共事务，显然力量过于单薄，难以做好农村社会管理工作。为此，需要真正培养起村庄自治能力，使村庄“自转”起来，从而减轻村干部工作负担。

惠农政策落地与组织体制阻滞的矛盾。国家推进社会主义新农村建设与加强农村公共服务体系建设以来，农村社会治理重点由汲取型向供给型转变，由管治型向服务型转变。公共财政支撑的惠农政策由于缺乏合适的组织依托，悬浮空中难以向下延伸。通过前期农村社区建设，秭归县农村形成“村委会—社区理事会—互助组”三级组织架构，然而互助组通常是由几个村落结合而成，内部产业关联度、设施共享度以及利益相关度不高，难以将惠农政策有效落地，实现预期效果。在实施惠农政策过程中不可避免受到组织体制阻滞，造成资源的不必要浪费。这需要改革原有的社区组织体制，将社区建在村落上。

在我国其它许多农村地区，村民小组和互助组早已名存实亡，村“两委”大多只是个“维持会”而已，解决这些农村社区建设普遍存在的新矛盾、新问题，关键在于合理确定农村最基本的社会单元（即最基本生活共同体）。德国社会学家斐迪南·滕尼斯（ferdinand tönnies）在《共同体与社会》一书中最早提出区别于社会的“共同体”概念，他认为，“一切结合——既把关系作为整体，也把关系作为团体……，只要它们是基于直接的相互肯定，即本质意志之上的，就此而言，它们是共同体；
而只要这种肯定是理性化了的，也就是说，是由选择意志确立的，就此而言，它们是社会”。在他看来，“共同体”是以“本质意志”为纽带，通过亲属、邻里和朋友关系建立起来的有机组合。共同体通常被视为一定地域范围内的人们基于共同的利益诉求、相同的生活习俗及密切的生活交往而形成的、具有较强认同感的生活空间场域。

秭归县农村按照滕尼斯意义上的“共同体”应被理解为“村落”，而不是行政化的“社区”。村落内部有着休戚与共的认同感，有着团结互助的凝聚力，有着血浓于水的亲情感。只要以村落为抓手，农村社会治理基本就能实现全面覆盖、无缝对接与自洽运作；
只要村落治理达致“善治”，农村基层政府就可以“无为而治”。2012年8月起，秭归县在总结农村社区建设经验与不足基础上，创造性地提出建设“幸福村落”构想，将社区划分为村落，展开“幸福村落”创建，以此应对农村社区建设中面临的新挑战，逐步形成农村社区建设的“秭归模式”，试图实现个体化的乡村社会再整合。

“三线运行”为“幸福村落”提供长久动力

“幸福村落”建设就是指政府引导、鼓励、支持村民在村落共同体内积极开展自我教育、自我管理、自我服务、自我发展和自我监督，大力发展农村经济与文化社会事业，培育村落公共精神，增进村落认同感，提高农民生活品质，提升村民幸福感。秭归县“幸福村落”组织运行模式主要体现在三个方面。

合理划分“村落”。根据秭归县山区地势与人口居住分布特点，结合山区农村产业类型，本着充分发挥自然村落的凝聚力和向心力的原则，以长期自然形成的村落生活共同体为基准，在充分尊重民意的基础上，按照“地域相近、产业趋同，利益共享、有利发展，群众自愿、便于组织，尊重习惯、规模适度”的思路，合理组建村落。目前秭归县初步将12个乡镇的1361个农村社区划分为2065个自然村落，每个村落维持30-80户的规模。

建立“幸福村落”建设的组织体制。本着“理顺关系、依法规范、便捷高效”的原则，秭归县对农村治理组织构架进行重新设计，构建了党务管理、村务管理和社会治理“三线”运行、相互支持的农村治理网络。

党务管理，将党小组建在村落上，初步形成“村党支部—社区党小组—村落党小组”的农村基层党组织架构；
村务管理，保留“村民委员会—村民小组—村落”三级构架；
社会治理，实行“村‘幸福村落’创建工作指导委员会（非常设机构）—社区理事会—村落理事会”三级构架。三条组织架构合理分工、相互配合，“三线”运行、相互支持（参见图1）。

村“幸福村落”创建工作指导委员会主任一般由村党支部书记兼任，村“两委”其他成员兼任副主任，社区理事长为当然的成员。它主要负责制定本村“幸福村落”建设长期发展规划、年度发展计划等，并组织实施；
征求大家对创建“幸福村落”的意见和建议；
检查、督办、考核各项村落工作。

社区理事会由社区理事长和理事组成。社区理事长原则上由村民小组长担任，村落理事长是社区理事会的当然理事。它负责组织实施社区内基础设施建设和社会发展建设。

村落理事会由村落理事长和理事（经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员等“八员”）组成，简称“一长八员”，他们由村落群众或村落户代表民主推选产生，属社会组织成员，以义务方式履职。在具体实行中，往往根据村落实际情况进行配置，如果村落精英较多可以“一人一职”，如果村落精英较少可以“一人多职”。秭归全县12个乡镇共划分1361个社区、2065个村落，选举产生“一长八员”9347名。这些活跃在全县各个村落的近万名村落“一长八员”，在当地经济发展、社会治理、公益事业建设中发挥着积极作用。

村落村民全体大会是村落最高议事机构，由村落理事会召集并主持。有涉及村落建设发展全局的重大议题必须召开村落村民大会进行多层次协商，达成共识。村落理事会是处理村落日常事务的常规性社会自治组织。村落成员大会与村落理事会所议事项和通过的决议会及时向村党组织、村委会反馈，听取村党组织与村委会的建议并接受其指导。议事恳谈会是村落理事会的基本议事形式与民主协商方式。

建立“幸福村落”建设的激励机制。通过县财政适当增加村级转移支付资金以及县（乡镇）直部门重点帮扶等方式，按照每村每年1万元的标准设立“幸福村落”建设基金，主要用于以奖代补，表彰奖励达标的“幸福村落”、工作优秀的“先进村落”，也可适当用于解决村落理事长务工补贴和奖励，从而调动村落理事会成员和村落群众参与创建的积极性。村“幸福村落”创建工作指导委员会可以结合本村实际，制定具体奖励办法，以提高村落“一长八员”及其他村民建设“幸福村落”的积极性。同时，还建立了“幸福村落”建设考评监督机制。为将“幸福村落”创建工作落到实处、取得实效，县“幸福村落”创建工作领导小组要求县直各部门按各自业务职能范围，划出部分经费，采取有效措施，对口帮扶“幸福村落”建设工作，建立县直各部门常态政策扶持机制，解决“幸福村落”建设过程中遇到的困难。

“村落自治”提高农民自我价值

村落是农民生产合作的基本单元，是村民生活日常交往的主要空间，是休戚与共的“熟人社会”。出于共同的利益诉求、共同的生活记忆以及共同的文化传统，人们有着强烈的村落认同感和归属感，有着清晰的未来预期，所以能够内生互助合作的利他公共精神，较易达成共识，采取集体行动，追求长期目标。秭归县根据村落这些特点，从“幸福村落”建设入手，抓住了当前农村工作的“牛鼻子”。虽然“幸福村落”建设时间较短，但成效显著。

激发村落共同体意识，自主自发内在地生产“集体物品”。根据现有政策法律法规，村委会不具备向其辖区范围内村民筹资筹劳的合法性，无力为村庄基本公共建设等“集体物品”提供人力财力支持。同时，原来的社区服务半径过长，辖区居民众多，缺乏采取“集体行动”的必要条件，难以自发生产和提供“集体物品”。在“幸福村落”建设中，将社区再细划为若干村落。作为农民生活和生产共同体的村落是利益高度聚合的、奥尔森意义上的小型集团。这种小型集团由于人数较少、利益趋同、共同体意识强烈，能够有效克服“搭便车”现象，采取集体行动，自动生产和提供“集体物品”。同时，村落是社会组织，可以根据民主自愿原则，向村落村民筹资筹劳，自愿自发组织起来建设村落内部基本公共设施。“幸福村落”建设能够激发村民共同体意识，自主生产某些公共物品，供给村落集体生产生活必要的公共服务，从而改善村落生存条件。秭归县“幸福村落”建设充分调动起村民积极性、主体性及参与性，主动自筹资金建设村落公共基础设施，自我改善村落经济社会发展条件。

搭建乡村精英自我价值实现舞台，发挥示范帮扶效应。美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛（abraham maslow）提出的“需求层次理论”认为，人类的需求从低到高分层为：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求。生理需求与安全需求是物质性价值需求，较易满足；
社交需求、尊重需求以及自我实现需求则是精神性价值需求，较难实现，具有更强的激励性。人在物质性需求得到满足之后，总是要逐次追求精神性需求，以实现自我价值。“熟人社会”的村落为社交需求、尊重需求乃至自我实现需求的最终实现预设了空间。当今社会，市场经济改革深入推进，经济社会快速发展，物质性需求已基本满足，越来越多有抱负的人们渴望展示自己的才能，发挥自己的潜在能力，追求自我价值实现。群众推举出来的“一长八员”就是这部分具有自我价值实现需求的人，他们是具有特定技能的“乡村社会精英”，希望展现自己才华，以实现自我价值。“幸福村落”建设为他们提供了一个舞台，让他们充分发挥发展经济、精于组织以及善于协调等特长。这既给村民带来实惠，又能发挥示范帮扶效应。“一长八员”成为百姓致富路上的领路人，社会生活的贴心人，社会矛盾纠纷的调解人。

建立村落自治模式，创新农村社会治理。村民自治就是在国家法律法规许可范围内，广大村民直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我发展与自我监督，依法处理经济文化社会事务，创造自己的幸福生活。村民自治的主体是村民，自治核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。由于秭归县的村庄几乎都位于山区，“山大人稀”，村庄辖域广大，村民居住分散，彼此相关度弱，村干部职数少，村民自治通常有名无实，难以有效发挥作用。以村委会为大单元的村民自治，大道理好解决，小问题、特别是涉及微观层面的问题难以协调，这都导致自治实效性不高。为将村民自治落到实处，达到预期功效，需将“大单元”的村民自治延伸至“小范围”的村落，建立“村落自治”模式。如此一来，不但切实改变了一些地方村民自治流于形式的现状，而且将村民自治落实得更加具体、有效，从而建立起多层次、立体式村民自治体系。由此可见，小范围的“村落自治”能够激发村民主体意识、参与积极性以及行动愿望，使村民自治变得更加有效。在秭归县“幸福村落”建设中，村庄建立起村（“幸福村落”创建工作指导委员会）—社区（理事会）—村落（理事会）的三级组织架构，将村落作为乡村自治的最小单元，村落理事会由民主选举产生的“一长八员”构成，以义务履职方式参与村民自治。“幸福村落”建设吸纳大批有潜力、有群众基础的乡村能人成为“一长八员”，村落事务可以交给他们去办理，减轻了村干部的工作压力，将村干部从繁重的日常事务中解脱出来，将更多的时间和精力投入到村级长远规划发展等重大事项之中。这些在村落自治中得到锻炼发展的“一长八员”，将成为未来村干部的后备人选，成为推进社会主义新农村建设、创新农村社会治理的主力军。

繁荣农村公共文化，丰富村落精神文化生活。村落是在共同经济生活基础上共享相同价值以及文化传统的社会生活空间。特定村落在生活经验、价值理念及文化传统等方面存在着相似性。在推进“幸福村落”建设中，以村落为服务单元，能够将国家公共文化服务体系建设下沉到最底层，落到最实处，满足农民日益增长的公共文化需求，切实保障农村广大农民群众的文化权利。此外，以村落为载体开展独具地域特色的文化活动，能够较好地挖掘传承民间山歌、民间艺术、民间传统技艺与民间文学故事等丰富的传统文化资源，传承村落传统文化遗产。在秭归“幸福村落”建设中，将广播电视村村通工程、送戏、送电影与送图书等公共文化服务活动延伸到村落，将农家书屋和文化活动广场等公共文化设施建在村落，方便村落村民享受公共文化服务。同时，广泛开展丰富多彩的村落文化活动，丰富村民日常精神文化生活。“幸福村落”建设繁荣了农村公共文化，净化了不良社会风气，推进了农村社区文化建设。

承接国家基本公共服务，实现农村公共服务落地。国家基本公共服务，指“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责”。基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障等领域的公共服务。均等化是基本公共服务的基本属性之一，是指“作为一项公民权利，全体公民都应公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等”。鉴于城乡发展不平衡，基本公共服务体系建设要加大公共资源向农村、贫困地区、偏远山区和社会弱势群体倾斜力度，切实加强农村公共服务机构设施和能力建设，促进资源共建共享，全面提高基本公共服务水平。为了有效推进农村基本公共服务体系建设，作为其职责主体的政府必须与作为农村村民自治组织的村委会实现有效对接，这样才能将基本公共服务落到实处。由于秭归县是典型的贫困山区，地势复杂，村庄辖域广，聚居点分散，实现基本公共服务均等化难度大，加之公共财政资源有限，村干部职数偏少，推进基本公共服务体系建设显得力不从心。自“幸福村落”建设开展以来，全县民主推选出的9347名“一长八员”，成为了现有农村干部的协助队和将来农村干部的后备队。他们既是驻守不走、无需编制的服务队，又是新形势下政府延伸基本公共服务体系建设的义务工作队。秭归县“幸福村落”建设在原有社区建设基础上进一步将基本公共服务体系建设延伸到村落，充分发挥“一长八员”的作用，以村落为单位建设完善农村基本公共服务体系，努力做到不出村落即可享受基本的公共服务。

由内而外推动“幸福村落”建设常态化

虽然秭归县“幸福村落”建设取得了明显成效，促进了农村经济社会和谐健康发展，但仍然有一些问题需要在不断探索、创新中予以解决。

一是加大常态政策支持力度，输送“幸福村落”建设的外部动力。“幸福村落”建设要发挥广大村落村民的主体性、主动性与自主性，让他们积极参与到“幸福村落”建设之中，创建自己的幸福家园。但“幸福村落”建设完全依靠村民“自发自筹自劳”是远远不够的，特别是涉及农村生活与农业发展的基础性公共设施建设，乡镇、村由于财力匮乏也力不从心。因此，加大常态性政策支持力度，建立稳定的公共财政投入机制，整合各部门资源，持续输送“幸福村落”建设的动力，显得尤为重要。在强化政府投入为主与村落自筹自劳投入为辅相结合的基本公共服务建设投入机制同时，积极探索引入民间社会资本参与“幸福村落”建设的办法和机制，解决“幸福村落”建设财力不足的困境。

二是激发“一长八员”潜能，推进“幸福村落”建设的长期持续运转。“幸福村落”建设要以村落为落脚点，以村落理事会为依托，以“一长八员”为主导。可以说，在“幸福村落”建设中，“一长八员”的作用至关重要，他们的作用能否有效发挥，直接关系到“幸福村落”建设的成效，甚至成败。所以，要加强村落“一长八员”队伍建设，开展知识技能培训，建立合理激励机制，进一步激发他们的潜能，保持他们工作热情。只有这样，才能有效推进“幸福村落”建设的良性持续运转。

三是建立健全各项体制机制，实现“幸福村落”建设的制度化。西奥多 · 威廉 · 舒尔茨（theodore w. schultz）将一种制度定义为“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”，是一种社会秩序。作为一种秩序的制度，其主要功能就是规范人们的行为及确保合理的行为预期，使复杂的社会行为关系得以规范简化，减少不确定性，降低社会成本，使社会分工合作得以实现。“幸福村落”建设是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，需要制定明晰的规章制度加以规范，保障其稳定运行，否则就会缺乏稳定性和长期性，导致组织运行出现内耗、无效率等问题。邓小平同志强调，制度“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“幸福村落”建设要更加深入探索加强组织体制、运行机制、长效机制以及投入机制等制度建设，进一步建立健全各项体制机制，实现“幸福村落”建设规范化、程序化与制度化，保障“幸福村落”建设的持续性、长效性与稳定性。

“幸福村落”建设是应对乡村社会个体化的新举措，是创新农村社会治理的新思维，是深化新农村建设的新探索，是推进村民自治的新载体。秭归县“幸福村落”建设经验对新时期加强社会主义新农村建设，实现个体化的乡村社会再整合，创新农村社会治理，促进农村经济社会发展，维护农村社会和谐稳定，具有重要的借鉴意义和推广价值。

（作者为华中师范大学政治学研究院教授、博导）

（本文系华中师范大学中央高校基本科研业务费资助项目“中国地方治理现代化及国际比较研究”成果之一，项目编号：ccnu14z02008。华中师范大学政治学研究院博士生李山参与本项目调研与相关数据资料搜集整理，对本文亦有贡献）

点评

秭归县推行“幸福村落”建设，使个体化农民再次嵌入乡村社会，有一个很重要的经验：在创新开展农村社区治理时，不能简单地排斥地方政府的作用——如果地方政府供给的制度和机制与乡村社会实现有效对接，能够极大地激发乡村社会的内生活力和凝聚力，这样的制度和机制就是必要且合理的。关键在于国家该如何介入？治疗中国乡村社会个体化病变，必须从国家和乡村社会两个层面同时发力，最好是二者能够建立一种良性的互赖式治理关系。中国个体化乡村社会的公共性建设是一项系统工程，需要国家和乡村社会在协同创新中予以解决。

乡村社会治理结构的四次变革

乡村社会治理是国家治理体系的重要组成部分，也是难度最大的领域。在中国，乡村社会治理是一种复杂的现象，既有政府的管理，又有村民的自治；
既有法定的制度，又有村规民约；
既有国家的介入，又有民间的参与。而且更复杂的是，乡村社会治理受民主革命、社会主义革命以及改革开放等重大社会变革影响，受经济发展阶段和体制急剧变迁的制约，呈现出变动不居的动态，并且这个过程远未结束。历史是最好的教科书，研究新中国成立以来我国乡村社会治理的演变历史，无疑对我们更好认识国情和乡村社会治理变化规律具有借鉴意义。

旧中国的乡村社会治理结构

清末以前的乡绅阶层治理格局

中国是一个幅员辽阔、人口众多、经济发展不平衡的大国，在长达2000多年的封建社会里，高度中央集权、庞大的官僚集团和体系，导致国家很难实现对乡村的直接统治，形成所谓的“政不下县”，从而依靠士绅地主和宗族制度来对乡村进行治理。处于国家与农民之间的乡绅阶层，代国家征收各种赋税和摊派，负责管理地方的公共事务，这种地主士绅的统治往往还借助于族权。

在以科举选任官僚的中央集权社会里，科举制不仅为国家选拔了大量“知识精英”，也为乡村培养了大量士绅。他们世代居于乡村，既了解政治（政府），也熟悉地方情况。由于他们的生产、消费来自于当地的环境和条件，他们世代形成的亲戚邻里关系以至于其身家性命也与地方息息相关，甚至还包括在地方实现更高层次的社会认可和价值认同。因此，除了“摊派”以外，这些士绅也愿意从他们收取的“地租”中拿出一部分，用于主办地方事务，如办教育、修道路、赈灾济贫等。

乡镇政权组织的形式

乡镇作为一级正式的政权组织，是从清末“新政”开始的。1908年，清政府在“预备立宪”中颁布了《城镇乡地方自治章程》，规定：凡府厅州县官府所在地为城，其余市镇村屯集等地人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。城镇乡均为地方自治体。乡设立议事会和乡董，实行“议行分立”。由于这种新建立的乡村基层政权承认原有的乡绅治理，国家并没有将其“官僚化”即纳入政府体系，乡村治理的基础仍然没有改变。在辛亥革命以后，乡镇地方自治体制有所变化。1934年国民党通过《改进地方自治原则》，明确规定县地方制度采用两级制，即县以及县以下为乡（镇、村）。1939年又颁布了《县各级组织纲要》，1941年颁布了《乡（镇）组织条例》。根据一系列制度安排，乡正式成为国家的基层政权。按照规定，乡（镇）设立乡（镇）代表会议，为决策和议事机构；
另设乡（镇）公所，为办事机构，其下又分设民政、警察、经济、文化四股。乡（镇）公所同时“受县政府之监督指导，办理本乡（镇）自治事宜，及执行县政府委办事项”，其功能主要是编查户口、整理财政、规定地价、设立学校、推行合作、办理警卫、“四权”（选举权、被选举权、监察权、罢免权）训练、推进卫生、实行造产、开辟交通、实行救恤等。

由此可见，国民党政府是试图强化乡村基层政权，由此达到稳定乡村秩序、推进乡村发展的目的。但是，与这种在农村建立“政府主导型”办事机构和职责相匹配的密切相关的两个基本常项，即上述庞大职责（事权）所需要解决的财权（经费）和干部队伍建设两大关键事项，国民党却没有解决。

在办事经费方面，国民党政府由于军费开支浩大，又要着力发展国营经济，受到战争和经济落后的制约，财政收入入不敷出，不仅不能给农村基层政权提供财政转移支付，还要从经济落后的农村提取大量的苛捐杂税。因此，对作为“事权”庞大的农村基层政权来说，就只有两个选择：该办的事情不办，如教育、卫生、道路、救济等；
利用权力，在替上级政府征收粮款和杂费时趁机“搭车”，敛取钱财。由于基层政权“事权”扩大所导致的财政支出增加负担都转嫁到农民头上，导致农民负担甚至超过了封建社会，农民不仅没有享受到好处，反而日益贫困。

“政府主导”引发的两个问题

在农村政权的干部队伍建设方面，国民党政府同样是非常失败的。如前所述，封建社会依靠乡绅和宗法维持了对乡村的有效治理，但是，这种通过乡绅和宗法治理农村的局面在鸦片战争以后被打破了。随着工业化、市场化和城市化的推进，不仅农业成为收益低的产业，农村生活条件越来越落后于城市，而且在新兴知识的学习、有用信息的集散方面，乡村也远不能与城市相比（特别是科举制的废除），于是传统的居于乡村的“耕读之家”，开始转业和流向城市。19世纪末，随着新兴产业和新式学堂的兴起，以产品和资金流向城市（包括外国）为主要特征的城乡关系进一步发展为乡村精英大规模向城市流动，导致了农村经济和人才枯竭。

农村知识精英的大量流失与农村管理依然延续着传统的“士绅治理”之间的矛盾，加重了乡村治理的难度：一是“现代化”和“政府主导型”导致的乡村事务繁多，专业人才和财力不足；
二是政治腐败和战乱频仍，上级政府、军阀横征暴敛，使征粮、征兵成为乡村政权的主要任务，这使得乡（镇）管理人员无法维护地方正当利益，无力承担乡村政权的基本职能。在这种情况下，农村出现了所谓“土劣化”倾向。即要执行和完成上级政府的任务，必须超限度地搜刮农民，走向民众对立面。因此，乡绅中精英越来越少，土豪劣绅越来越多；
对于乡村治理，“好人不能干，坏人争着干”，出现美国学者杜赞奇所说的“赢利型经纪人”不断取代“保护型经纪人”的现象。这种趋势从清末到新中国成立前，愈演愈烈。

第一次变革：新民主主义革命

改造传统的乡村专制

1927年大革命失败以后，中国共产党人开始深入农村，开展武装斗争、土地革命和建设政权。在土地改革完成以后的民主建政中，农村基层政权是以中国共产党提出的马克思主义新理念、党政合一的自上而下的新体制、忠于新政权的农村精英和土改积极分子为主体建立起来的民主政权。民主的观念和制度，从土地革命时期革命根据地普遍召开苏维埃代表大会和建立政权时就开始进入此前沿袭了几千年封建专制主义的中国乡村，这是近代中国共产党改造中国传统乡村专制的最大贡献。此后在抗日战争时期，出于建立抗日民族统一战线的需要，中国共产党在根据地实行了“三三制”民主政权建设，主动限制共产党人在民主政权中的人员比例，同时通过“减租减息”、“整理乡村财政”、“反奸清算”和建立各种民众组织，充分发动群众参与抗战和乡村建设。

政府治理向农民家庭延伸

解放战争时期，无论是处于战略防御还是战略进攻阶段，都需要有巩固的农村根据地，而要做到这一点，中国共产党就必须建立高素质的农村基层组织和稳固的农村基层民主政权，以获得广大农民的支持和顺利实施党的农村政策。因此，整顿党在农村的基层组织和建立乡村民主政权，也就成为解放战争时期中国共产党在农村工作中（与土地改革并重）的两大任务之一。

1947年11月12日中共中央批转的“中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示”提出：“目前解放区各级政权形式，应采取从下至上的代表会议制度，其名称或称农民代表会，或称人民代表会均可（一般以称人民代表会议为妥。中央注），但在土改中被打倒的地主富农及其它反动分子，均不应有选举权与被选举权（新式富农除外。中央注）。望在土地改革中，应将解放区政权，改组为人民代表会政权。”

1948年2月22日，中共中央在关于“老区半老区的土地改革与整党工作”的指示中提出：“在一切地方，在土改工作与整党工作大致完成以后，即应实行普选，成立乡村人民代表大会，并改选乡村政府。在农会的委员会中，在乡村人民代表大会及政府委员会中，一般地贫雇农新中农应合占三分之二，旧中农及其它劳动分子应占三分之一。”1948年12月20日，中共中央发出《关于县村人民代表会议的指示》，指出人民代表会议是新民主主义政权的最好形式，要求各地认真贯彻，建立和完善这种制度。

作为几千年来处于被压迫、毫无政治地位、被称为“愚、弱、穷、私”的农民，其参与乡村政治的广度和深度不仅是中国几千年历史中从来没有的，也远远超过了同期的国统区和其他国家。不了解这一点，就不能明白为什么中国共产党领导的新民主主义革命的道路和特点是“农村包围城市”，以及为什么能够成功。

通过土地改革、乡村基层政权和组织建设，中国共产党第一次将管理权下伸到乡村基层直至家庭，一家一户的农民被吸收到各类组织中，而这些组织和基层政权又由党组织统一领导，遵循严格的下级服从上级、全党服从中央的制度。这种高度组织化极大地提高了政府的统治力和资源动员能力，从而为后来的农副产品统购统销、农业合作化以及迅速向人民公社过渡创造了条件。政府和各种准政府组织的建立，使政府治理延伸到每一个家庭。

第二次变革：农业合作化与人民公社

新中国成立初期，在民主革命和国民经济恢复任务完成后，工业化就成为整个国家经济建设的重中之重。于是城乡经济关系的焦点就集中在两个方面：一是如何加快农业的发展，以便在耕地少、人口多的条件下，解决中国的吃饭问题和为工业化积累资金；
二是在优先发展重工业战略下，如何协调城乡关系（包括工农关系），保证中国的工业化迅速实现。

在市场经济运行中，由于重工业投资大、建设周期长，产业的升级和人口转移一般是遵循从农业到轻工业再到重工业的发展规律。而在国家安全处于突出地位的特殊时期，中国选择了当时并不具备比较优势的重工业优先发展战略，这就使得中国需要进行超常规的制度安排才能完成跨越式的经济发展，于是以集中资源和实行高积累的计划经济和生产资料公有制就成为1953年以后党和政府的选择。

由于当时农业是工业化资金的主要来源，而农业生产的过度分散和剩余极低，导致要保证工业化对农产品的需求，就必须将农民组织起来，这样才有利于发挥农村劳动力过剩的人力资源优势，以便于提取农业剩余。当时采取的办法就是走农业合作化的道路，它的目标是“三赢”：改造落后的小农经济，充分发挥农村人力资源优势，使农业获得大发展；
为工业化提供必要的积累；
保持工业化和高积累过程中的社会稳定和避免两极分化。

从1955年下半年到1956年，在农业合作化以“疾风暴雨”式的群众运动迅速完成以后，其限制农民自由和经营中管理监督成本太高的弊病就暴露出来，出现许多合作社经营不善和部分社员“拉牛退社”的现象。另外，在农副产品统购中还出现合作社干部与社员一起对付国家的局面。于是，1957年在农村开展的社会主义教育运动中，很重要的内容就是教育干部。实际上，从1958年开始的“并大社”直至全国范围内迅速发展的“一大二公”的人民公社，很大程度上是要通过“政社合一”的方式来直接控制农村集体经济组织，因此在三年“大跃进”以后，人民公社仍然以“三级所有、队为基础”的形式继续保持下来。

可以说，从1949年新中国成立到1956年社会主义改造基本完成，是国家权力逐渐渗入私人经济领域并最终取代私人在生产和消费方面的自主权的过程。在这个过程中，政府经济职能的范围和强度越来越大，各级政府不仅已经完全成为整个经济的主宰，甚至控制了经济的各个方面。当然，政府经济职能无限度扩大和侵占私人决策领域，是为了实现以下三个目的：其一，保证政府最大限度地索取剩余并将其投入到经济建设中去；
其二，保证投资和国民经济高效率运转，加速经济发展；
其三，保证高积累、低消费水平下的社会稳定。因为在新中国成立初期完成彻底的“耕者有其田”的土地改革以后，工业化和城市化还不能立刻吸纳农村和农业大量富余人口，但土地集体所有制所具有的社会保障功能被显著突出。这应该是农业合作化以后土地归公和1978年以后实行家庭经营后直至今天仍然维护土地集体所有的内在原因。

第三次变革：家庭承包制与市场化

“乡政村治”治理体系的建立

农业合作化和集体化虽然解决了农业为工业化提供积累的制度保障问题，但是没有解决好“三农”本身的发展问题。1978年开始的农村改革，由于尊重农民的权利和利益而为农业的发展创造了巨大的动力。

原有农村集体生产经营被家庭经营所取代，使得建立在集体经营管理体制上的政权管理模式——人民公社体制丧失了“政社合一”的经济基础。随着乡镇政府取代公社，原有的生产大队和小队，也分别转变为村民委员会和村民小组，后者只拥有土地所有权、发包权和为政府收缴税赋的责任。

农业家庭经营的确定和“政社合一”的人民公社的解体，标志着高度组织化和行政化的乡村社会治理结构开始发生根本性的变化。原来被高度组织起来的农民逐步获得了自由支配自己劳动、生产资料和收益的自由，原有的乡村组织也逐渐松弛甚至弛废和有名无实。1982年通过的新修订的《宪法》明确规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，从而奠定了村民自治的法律基础。1987年11月，全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等作了具体明确的规定，正式确立了我国农村基层实行村民自治的法律地位。至此，我国农村基层形成了“乡政村治”的新的治理体制。

在1992年之前，由于乡镇政权成为一级财政，有收税的责任和支出的需要，因此对乡村基层的控制仍然很紧。而且当时国家的政策基本上不允许农民及其资本异地流动，提倡“离土不离乡，进厂不进城”，私营经济尚未真正获得合法地位，农民尚心有余悸，乡村社会的治理结构虽然呈现出原有组织松弛、原有基层干部权力缩水的现象，但仍然在发挥作用。由于限制农民的地域性流动，且农村原有精英仍然在原地，因此党的组织系统仍然比较完整，保持着乡党委（原来的公社）——村支部（原来的生产大队）——党小组（原来的生产小队）这个架构，并在乡村治理结构中处于核心地位，发挥着领导中枢的作用。

乡村社会治理再次陷入分裂状态

1992年初邓小平“南方谈话”后，中国加快了建立社会主义市场经济的步伐。随着城市粮油定量供应制度的取消，由“农民工”组成的“民工潮”开始成为整个90年代城乡关系的主要特点，也是中国经济转型过程中独有的现象。但是从1992年开始，市场化、工业化、城镇化的加快，以及城乡收入差距的扩大，不仅使农村的资源和资金流向城镇，也吸引数量众多的农民以经商、投资、打工等多种方式迁移向城镇。这种空前规模的农村青壮年人口流出，导致原有乡村社会组织更加衰落，无论“乡政”还是“村治”，都面临着缺乏精英问题，就像20世纪初政府废除科举和鼓励兴办实业后，乡村精英转向城市读书和就业一样。

可以看出，人民公社解体后形成的“乡政村治”社会治理方式，一方面重新划定了国家权力与社会权力、农村基层政府与村民自治组织的权力边界，从而为农村基层社会的自我组织和管理提供了一定的社会与政治空间，同时也为农民的经济自主和政治民主提供了基本制度与组织框架，使得农村基层政权与村民自治组织的关系已由原来的行政隶属关系逐渐转变为合作治理的关系。但是另一方面，从1985年实行乡级财政后，农村基层政府由于事权的增加特别是1994年实行分税制后地方财政的紧张，导致乡村基层政府和村民委员会的主要任务是收取各种名目的税费。这又反过来加剧了乡村基层政府与农民的矛盾，即所谓的“干群矛盾”。乡村社会治理再次陷入分裂状态。

第四次变革：“反哺”和法治建设

乡村基层政府职能向服务型转变

1978年改革开放以前，农业和乡村对工业和城市的支持，主要是通过上缴农业税和提供低价的农副产品来进行的。换句话说，就是农村通过向城市提供农业剩余为工业化积累资金和降低成本。同时，又通过限制农民流动来减轻城市压力和维持社会安定。当然，也有部分农村人口通过考学、参军、有计划的招工等形式转到城市，但是这种转移人数非常有限。改革开放以后，农民和乡村对工业化和城市的支持形式发生了巨大的变化。随着农产品“统购统销”制度的废止和农产品的市场化，通过直接和间接的农业剩余来支持工业化和城市的比重越来越低，而以提供廉价的劳动力和乡村资源（资金和土地等）来支持工业化越来越成为主体。上述三种乡村支持工业化和城市化的方式，是1978年以来中国经济高速增长，特别是对外贸易超常增长的主要动力，也是城市空间规模快速扩张的重要原因。

随着人民温饱问题的解决和工业化进入中后期发展阶段，二、三产业已有足够的能力承担起工业化后期的资金积累任务，如果继续让农民为工业化提供资金积累，不仅有失公平，也不利于扩大内需。2004年10月，胡锦涛在中共十六届四中全会上指出：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；
但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”在随后召开的中央经济工作会上，胡锦涛指出，中国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，取消农业税具备了条件。

2005年12月29日，第十届全国人大常委会第十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会〈关于废止中华人民共和国农业税条例的决定〉》，一个在中国延续了2600多年历史的税种宣告终结。从而也彻底结束了乡村基层政府所承担的征收税费的职能，标志着乡村基层政府开始转向服务型，职能由“取”转变为“予”。与此同时，2005年10月，中共十六届五中全会通过《“十一五”规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。2005年的上述一系列举措标志着我国的乡村基层社会治理结构发生了历史性转折。

乡村治理走向法治化

2004年底召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议，强调要不断增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，为建设社会主义新农村提供政治和组织保障。与一系列加强乡村基层党组织建设的举措相配套的，是党和政府大力推进乡村的民主和法治建设。从2003年民政部、司法部联合出台《关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》，到2004年中共中央和国务院出台《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，再到2010年十一届全国人大常委会第十七次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》修订案，直至2014年十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，都推进了乡村治理的法治化进程。

这次乡村社会治理变化的实质，是在个体、私营经济为主体的市场经济的基础上，在城镇化加速和乡村人口大流动的情况下，在政府实行“反哺”和“城乡一体化”政策的背景下，通过改革和法治建设来界定和维护政府管理与村民自治的界线，同时保证基层党组织、各类企业和各种社会团体、全体居民在乡村社会治理中有法可依，都能够积极参与，充分发挥作用。这次大变革仍然在进行中。

（作者分别为中国社会科学院当代中国研究所副所长、研究员，中共北京市委社工委社会工作队伍建设处处长）

党的十八届四中全会《决定》明确提出，以保障人民当家作主为核心，推进社会主义民主政治法治化。农村村民委员会选举，是基层民主政治法治化的重要内容，对于坚持中国特色社会主义政治发展道路，发展社会主义民主政治，进而推进基层民主政治制度化、规范化、程序化，具有重要现实意义。

为贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和四中全会关于推进基层民主政治的会议精神，笔者深入我国中部h省进行了为期一个多月的“蹲点”调研，发现h省“难点村”村委会换届选举一方面取得了民主管理制度进一步规范、村委会成员结构进一步优化、干群民主法治意识进一步提高以及党群干群关系进一步密切等新成效，但另一方面也还存在着历史问题“难”解决、法规“难”操作、程序“难”把关以及干扰“难”排除等问题。

“难点村”村委会选举的新成效

从调查结果来看，h省此次村委会换届选举工作进展顺利、成效显著。

村级民主管理制度进一步规范。换届前，各地普遍对原任村“两委”班子及成员进行了民主测评，对村级财务开展财务审计，及时向群众公开审计结果，让干部群众在阳光下进行选举，时刻接受群众的监督。选举中，各地严格执行“十个严禁、四个一律”的纪律要求，乡镇政府从控制人向控制程序转变，从过去的辖制、干涉甚至包办向培训、引导、教育指导转变，推进民主选举进程。村民代表大会、理财小组、监督小组也发挥出越来越大的作用，民主议事、民主决策、民主管理、民主监督制度得以健全，村级组织规范化建设迈上新台阶。

村委会班子成员结构进一步优化。通过换届选举，村委会班子成员的结构得到进一步优化，整体素质得到进一步提高，呈现出“年轻化、学历高”等特点。从村级领导班子交叉任职情况上看，村党组织书记进村委会班子成员的情况逐渐增多，进村委会成员中有86.2%实现了书记、主任“一肩挑”，绝大多数村一次性选举成功。从领导班子成员构成上来看，村委会班子成员中党员占比达到82.6%，妇女干部占当选村干部总数的25%，实现了村村都有妇女村委的目标，进一步增强了村级组织的战斗力。

干群民主法治意识进一步提高。广大村民对《中华人民共和国村民委员会组织法》和该省《村民委员会选举办法》（简称《选举法》）的知晓率已经大为提升。经过实地调研，发现不少受访群众不仅对《选举法》有所了解和认识，而且认识范围、认识程度还比较深刻。“为人正派、做事公正”是村民对候选人当选资格最主要的要求，占72.8%。广大党员群众民主参与、依法参与、理性参与意识进一步提高。选举中干部群众行为规范、参与理性、心齐气顺，使得换届选举总体上得以平稳展开。

党群干群关系纽带进一步密切。调查显示，超过60%的村民认为村委会能把大家公认的合适人选推选出来，大部分被访村民认为村干部能代表他们的利益。同时，64.7%的村民经常参与选举会议。广大村民还逐渐参与到除投票以外的其他选举环节，如推荐候选人、动员他人参与会议等。村委会的选举结果，体现了群众意愿、凝聚了人心、团结了群众，党群干群关系更加密切，为农村基层民主政治建设奠定了坚实的群众基础。

总的来看，h省的村委会换届选举工作组织有力、程序规范，进展较为顺利。通过换届，一大批政治坚定，想干事、会干事，年富力强的优秀村民被选进村委会班子，优化了村委会的班子结构，进一步夯实了党在农村的根基，增强了农村发展后劲。

“难点村”村委会换届选举存在的问题

h省第九届“难点村”村民委员会换届选举取得了新的成效，促进了农村基层民主政治的发展，但也还存在着一些问题和不足。

历史遗留问题多，增加了选举难度。由于历史原因，一些村的民主管理制度落实得不到位，村级集体资产的管理和使用不规范、不公开以及村两委“软弱涣散”、干群关系紧张等问题长期得不到解决，群众带着问题选举，带着意见投票，影响了选举的顺利开展。笔者所监督观察的40个选举“难点村”基本上都是因为存在历史遗留问题而被确定为重点、难点村，其中有3个村需另行选举，有6个村需延迟选举，7个完成选举的村未实现书记、主任“一肩挑”。

选举法规不完善，加大了操作难度。一是选民资格难认定。随着土地征用、大学生上学、农转非、农嫁居、女外嫁、迁居落户及空挂户等引起的户籍变动，导致选民资格认定比较困难；
二是委托投票控制难。随着人口加速向城镇流动，外出定居的农民越来越多，委托投票数量激增，选举中如何对委托投票进行规定成为新的难点；
三是候选人资格认定难。法律法规对村委会成员的素质和条件没有明确规定，实际操作具有较大难度；
四是贿选查处难。目前法律法规对于贿选案件查处主体和处罚机关、条件、程序、手段的规定不明晰，给查处增加了难度。

选举程序难规范，阻碍了法治进程。换届选举中，超过七成的受访选民认为处事公正应该是成为对候选人的重要评判标准。但部分乡镇缺乏强有力的领导，对选民资格认定、选举方式及选举时间等未能规范指导和操作，引致选民漏登、重登、选票重复发放等重大疏漏，由此造成选民较为强烈的不满。有的乡村工作人员责任心不强，工作不细致，对选举委员会成立、选民资格审查、选举办法审核、选举现场布置、选票领取等环节组织、指导监督不力，引起群众强烈质疑，导致选民上访，甚至造成推倒重选的后果，既影响选举进程，又影响选举质量。

选举干扰因素多，影响选举民主。黑恶势力是影响选举的一大难题。“难点村”由于村情较为复杂，超过1/5的受访村民认为在选举中出现了黑恶势力干扰选举现场、左右选举结果的现象，导致选举中断。家族、宗族势力介入是干扰换届选举的另一要因。超过1/4的受访村民认为选举受家族力量干扰，外姓人在当地选举中经常被忽视，各大家族之间常有利益争斗，有些大的家族为了保证本家族成员顺利当选，还通过威胁镇指导小组、扰乱会场等多种方式干扰选举正常进行。此外，某些乡镇政府担心选举出来的干部不服从自己领导，为保持对村委会的领导权威，还设法控制村委会的选举过程。对于“上级政府干预选举的情况时有发生”的现象，近三成受访村民表示赞同。

提升村委会换届选举品质 促基层民主政治发展

十八大报告指出，要完善基层民主制度，加强基层社会管理和服务体系建设。结合“蹲点”实践，鉴于“难点村”村委会选举中仍然存在的突出问题，笔者建议从以下几方面着手改进。

加强领导，构建有机协同工作格局。村委会换届选举工作涉及面广、政策性强，直接关系到农村稳定与长远发展。因此，必须切实加强领导、整合力量，形成党委领导牵头、人大监督、政府主抓、部门协作的“四维”工作格局。县乡领导干部要真正把换届选举工作摆在重要位置，深入各自的责任乡镇进行巡视指导，掌握工作动态，及时发现问题，研究解决的办法和措施。要从乡镇干部中抽调精干力量，组成强有力的工作组，驻村全程参与换届选举，指导制定实施方案，组织选举工作，对出现的问题及时指导、协调处理。

发动群众，提升民主选举参与水平。做好村委会换届选举工作，各级党委、政府必须从提高执政能力、巩固执政基础的高度，支持和保证人民当家作主，保证人民群众依法行使民主权利。为此，要积极发动群众，加强对基层干部的培训。使他们正确认识和对待村委会换届选举，积极支持和保障农民群众行使民主权利。要将相信群众、依靠群众的信念贯穿于选举工作的始终，从选民登记、提名候选人、投票选举到建章立制等各个环节，都要广泛听取村民的意见，保障其推选权、提名权、投票权得以落实。尤其在选举中不能以包办代替、以行政任命委派和违法操纵等手段搞假民主来欺骗群众。还要提高群众民主、法律意识，最广泛地动员和组织群众有序参与，引导他们积极公正地酝酿、提名符合条件的人选，依法依规选举。

探索机制，促进干部队伍提档增质。要积极探索农村基层干部“选、育、管”新机制。在换届选举中，主动创造条件吸引致富能手、外出打工的优秀经商人员、返乡大学生及大中专毕业生、复员转业军人等等，让这些优秀人才主动回村走上村干部岗位。要明确标准，坚持能人战略，将真正能带领群众致富，热心为群众服务，具有大局意识的农村优秀人才选进村委班子。要严格坚持年龄和文化标准，建立老、中、青相结合，以老带新的人才结构，充分发挥班子结构效能作用。对在村级工作中做出优异成绩的村“两委”干部，可以考虑公开选拔到乡镇干部岗位，解决其职位待遇和后顾之忧。

落实监管，确保选举规范有序开展。要解决苗头性和倾向性的违规贿选等问题，保证选举的公开、公平、公正，就必须采取积极有效的监管措施。要畅通监督渠道，开通监督电话，设立监督信箱，安排专人负责换届接访工作，及时受理换届工作中出现的违规违纪问题。对因处理来信来访不及时而造成不良影响的，要通报批评；
造成严重后果的，要依法追究有关单位和人员的责任。要严格执行法定的规章制度和惩罚措施，制止候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财物收买选民或选举工作人员的贿选行为。对违背法律和选举规程的行为，必须坚决纠正和查处，期间被确认为候选人或已当选村干部的，要取消其候选人资格或宣布其当选无效。

抓好教育，强化群众民主法治观念。要把村委会换届选举的过程看作是增强群众法律意识、民主意识的过程。针对干部群众开展好选举法规程序环节的培训工作。通过组织学习《中华人民共和国村民委员会组织法》、各省实施的《〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和各省《村民委员会选举办法》等法律法规，使广大干部群众对换届选举的目的、意义、基本原则、选举程序、方法步骤、法律责任等有比较深入的理解和认识。通过多种途径和形式向干部群众宣传农村工作的相关法律政策，组织开展各种教育活动，引导群众学法、知法、懂法、用法，用法律武器维护自己的合法权益，同时能够遵法、守法，依照法律正确行使自己的民主权利。

健全制度，巩固基层民主法治建设。要巩固换届选举的成果，进一步加大制度建设的力度，推进村民自治工作的制度化、规范化。突出抓好议事、管理、监督三项制度的完善和创新。健全以村民（代表）会议为主要形式的民主决策制度，进一步规范村民代表的推选工作，改进和完善村民代表会议制度，充分发挥村民（代表）会议的决策职能，抓好村民（代表）会议的落实。同时，要建立健全各项民主管理制度，健全村级相关组织建设，完善村规民约，建立村委会成员实绩考核制度等，充分发挥村党组织的领导核心作用。要建立健全以村务公开、民主评议、村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。进一步规范村务公开的内容、时间、程序、形式等。

（作者分别为华中师范大学中国农村综合改革协同创新中心教授，华中师范大学中国农村综合改革协同创新中心助理研究员）

2015-05-06 17:53 来源： 《国家治理》周刊 作者： 袁方成

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美丽村镇：新型乡村治理体系的新探索

村镇是我国基层政权组织，也是国家治理的基础。农村社会日益开放、流动、多元化和复杂化，农村的村级组织以及乡镇政权组织的经济社会背景正在发生深刻变化，农村基层组织和政权也面临重大的调整和转型。与此同时，随着小城镇人口的逐步放开，越来越多的农村人口向小城镇聚集，对小城镇的组织、管理、服务及环境提出了更高的要求。上述背景的变化迫切需要创新基层治理体系，改革完善治理结构，理顺乡镇村及农村党组织、村委会、社区以及集体经济组织的关系，进一步实现村镇一体化治理，加强社会服务，提升治理能力。

正因如此，国家“十二五”发展规划纲要以及一系列重要涉农文件都要求各地积极推进农村社区建设，“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。中共十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化。而后，2013年12月举行的中央城镇化工作会议指出：“推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。”并强调“要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”。

从实践来看，2006年以后，各省市都开展农村社区建设的试验工作。至2009年，农村社区建设已经从“农村社区建设实验”阶段转入推进“农村社区建设全覆盖”的新阶段。在农村社区建设的同时，一些省市也大力推进城乡一体化，推进城乡统筹综合改革，深化土地、户籍、公共服务和社会保障体制的改革，推进乡镇体制改革，不断探索乡镇治理机制，进行社会管理创新。然而，迄今为止，各省市农村社区建设及基层治理等方面的发展很不平衡，尤其是对于农村社区建设、新型乡镇治理机制以及社会管理创新的方向和路径仍有不同的认识，对乡镇、街道以及农村社区和村级组织的建制、组织、功能等等仍有不少分歧，新型乡村治理体系及乡镇治理机制仍有待在实践和试验中进一步探索。

随着新型城镇化、新农村建设步伐加快，中部地区的乡村生态文明建设取得了许多突破性的成就，建设“美丽村镇”的步伐不断加快。不仅广大农村居民的物质生活水平和精神文明水平在不断的提高，农村环境也在发生着变化，以前“脏乱差”的农村现状得到了很大的改善，基层治理不断加强。由“美丽中国”到“美丽乡村”，再到“美丽村镇”，新型城镇化得到进一步完善。然而，在推进美丽村镇建设进程中仍存在一些问题与不足，特别是区域发展不均衡、工业化进程相对滞后、城市规模相对较小、财政资金投入有限、基础设施配套缺位、城市公共服务水平相对较低、社会保障体系尚不健全等，影响和制约着中西部地区新型城镇化建设进程。

为了贯彻落实中央城镇化工作会议精神，了解各地小城镇建设的经验和做法，研究财政支持小城镇建设的着力点和相关政策，我们通过实地调研，探索了美丽城镇建设及城乡统筹、镇村一体、美丽城镇与美丽乡村相得益彰、良性循环的途径和机制。

课题组通过分析s市x片区的村镇发展现状，按照中部省份建设美丽村镇的要求，借鉴已经形成的国内外村镇生态建设指标，探讨了美丽村镇的建设体系，以期更好地推动中部地区美丽村镇建设从理论建构转向实践应用。并为推进基层治理体系和治理能力现代化积累经验。

美丽村镇的建设原则

美丽村镇的建设是尝试通过对村镇布局、生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置和生产，促进当地经济、社会的发展以及环境状况的改善。因此，建设美丽村镇应遵循以下基本原则和建构思路：

坚持以人为本，改善民生。始终把农民群众的利益放在首位，充分发挥农民群众的主体作用，尊重农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，引导他们大力发展生态经济、自觉保护生态环境、加快建设生态家园。

坚持城乡一体，统筹发展。建立以工促农、以城带乡的长效机制，统筹推进新型城镇化和美丽村镇建设，深化户籍制度改革，加快农民市民化步伐，加快推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸覆盖，着力构建城乡经济社会发展一体化新格局。

坚持规划引领，示范带动。强化规划的引领和指导作用，切实做到先规划后建设、不规划不建设。按照统一规划、集中投入、分批实施的思路，坚持试点先行、量力而为，逐村整体推进，逐步配套完善。

坚持合理集聚，节约用地。村庄规划应与土地整理、村庄整治相结合，与土地利用规划相衔接，按照“统一规划，相对集中，适度规模，分步实施”的要求，实现土地的集约使用和耕地的占补平衡。

允许适度超前，增强配套。按照城乡村镇居民生活条件同质化，以及公共设施、基础设施配置均等化的目标，结合经济、社会发展要求合理布局配套基础设施、公共服务设施、公共安全设施。

美丽村镇的建设指标体系

随着“美丽中国”概念的提出以及农村生态环境建设的步伐加快，国家先后发布了《全国环境优美乡镇考核标准（试行）》和《国家级生态村创建标准（试行）》《农业部“美丽乡村”创建目标体系》《农业部办公厅关于开展“美丽乡村”创建活动的意见》等一系列创建美丽乡村的核心指标。根据x片区美丽村镇的发展需求，充分考虑美丽村镇的构建原则以及国家和地方农村建设指标体系的构建思路，结合村镇的地方实际和发展潜力，尝试构建美丽村镇评价指标体系。指标体系包括“村镇优美、人人乐业、家家文明、户户安居”四个方面，这四项目标既是工作目标，也是考核指标。具体如下：

评价指标一：“村镇优美”

通过人居环境的功能化改造和自然环境的生态化保护，构建村镇生态安全的格局，塑造良好的风貌，实现村镇生态发展。

评价指标二：“人人乐业”

通过村镇产业的特色化发展和人民就业的多元化拓展，实现村镇经济可持续发展、人民收入高速增长。

评价指标三：“家家文明”

通过对当地乡风民情的民主化管理和对村镇居民的现代化培育，实现精神文明的长期繁荣，村镇和谐社会的民主发展。

评价指标四：“户户安居”

通过村镇规范化建设和社会保障的无缝化整合，实现村镇服务的一体化、社保体系高覆盖。

“美丽村镇”作为我国新农村建设的重要抓手，其建构体系能为相关部门在农村建设过程中提供决策参考，引领农村建设朝着生产高效、生活美好、生态宜居的方向发展。目前有关美丽乡村评价体系研究主要集中在理论层面，评价体系构建以及量化研究还处于初步阶段。课题组尝试对美丽村镇指标体系进行研究，初步建立了宏观的评价指标体系。由于美丽村镇建设的复杂性和多样性，评价体系还存在不完善之处，如指标的权重确定，评价体系分区分级优化等，这些也是下一步的主要研究方向。

美丽村镇建设的基础：构建融资平台

中部h省s市自2013年5月启动美丽乡村创建工作以来，各级财政部门积极发挥职能作用，为美丽乡村建设提供了持久有效助力。但是，在对s市x片区财政资金的调研中也发现一些不足：一是上级财政对美丽乡村建设点投入力度不均，x片区受惠面有限；
二是财政资金“四两拨千斤”的引领作用还未有效发挥出来，村镇人、财、物等资源均未得到充分利用，村镇内在动力有待进一步挖掘；
三是融资渠道不健全，筹资方式单一化，过多依赖于财政项目资金补助；
四是s市x片区美丽村镇建设专项资金尚未建立，建设资金使用、管理尤显混乱，缺乏长效管理机制。美丽村镇建设是一项系统性长期性工程，需要强有力的财政保障。

加大财政投入与整合力度

提高财政扶持力度。根据2014年中央一号文件和2014年h省一号文件关于公共财政要坚持把“三农”作为支出重点，中央基建投资继续向“三农”倾斜、省级基建投资要向“三农”倾斜，优先保证“三农”投入稳定增长的精神，继续贯彻落实“三个高于”的要求，进一步加大财政投入力度，健全财政奖补资金稳定增长机制，不断扩大公共财政覆盖农村的范围。在中央财政投入逐年增长的情况下，地方财政特别是h省、s市和z区各级财政要努力增加一事一议奖补支出，切实减轻x片区财政配套压力。

强化技术和经费支持。设立美丽村镇建设专项资金，专项资金由中央财政、省级财政、市级财政以及x片区等各级财政按比例分摊共建。资金安排专人管理，设置专项账户，专门核算。专项用于x片区先进村（社区）创建、村庄整治、农村环境长效管理等，采取以奖代补方式，重点支持中心村、精品村规划建设。各村镇设立美丽村镇建设专项资金，主要用于中心村建设和特色产业带动型旅游村的治理。在设立美丽村镇建设专项资金后，出台美丽村镇建设资金管理办法等相关规定，对创建村（社区）预拨30%的启动资金，为“美丽村镇”创建提供有力的资金保障，以充分调动基层的积极性。

推进支农项目整合和管理创新。按照“明确职责、公开操作、保证质量、讲求绩效”的要求，大力整合支农项目，对片区现有支农的政策、资金和工程进行统筹整合，使各类建设项目和资金优先安排于实施美丽村镇建设。坚持规划引导，以项目为载体，以村（社区）为单位，采取“5 x”的办法清理整合建设项目，由管委会、城建办、农业局、财政所和国土所等五部门牵头，会同项目实施主管部门，对支农项目的申报、立项、实施、考核验收、资金拨付全面审核把关，规范项目申报程序，加快项目实施进度，为美丽村镇建设提供强有力的项目支撑。提升项目管理质量，完善激励机制，规范资金管理，对整合的各类支农项目资金实行“专户存储、专账核算、专款专用”和片区报账的制度，统一协调，分类核算，各记其账。

落实政策，激励内在动力

发挥财政资金的引领撬动作用。要注重发挥“一事一议”财政奖补、农村需求导向和以村（社区）为主统筹使用的制度优势，进一步发挥财政资金“四两拨千斤”作用，引导农民、村集体和社会各方面资金共同投入美丽乡村建设，为农民提供均等化的公共服务和平等发展机会。要适应公共资源加速向农村倾斜、延伸的新形势，发挥“一事一议”财政奖补平台作用，切实加大财政资金整合力度，推进村建设性资金的统筹使用，提高财政资金使用效率和合力，加快政策转型升级，为美丽乡村建设提供持久有效助力。

建立考核奖励基金，以奖代补。实行财政以奖代补，在x片区财政已有的支农政策和资金保持不变的基础上，对纳入“美丽乡村示范片”的村（社区）实行百分制考核，分档考核评定文明村、富裕村、和谐村和民主村，并对经考核验收达到标准的村（社区）根据人口规模大小实行以奖代补。鼓励建设多层标准化厂房，对x片区建成的三层和三层以上标准化厂房按投资额的15%给予奖励。对在实施美丽村镇建设工作中做出显著成绩的先进单位和先进个人进行奖励表彰，有效激励单位和个人积极参与到美丽乡村建设中来。

盘活、整合、优化农村资源。第一，盘活存量资产，包括闲置的基础设施整体优化利用，村组荒山、荒地、荒滩、荒坡的土地资源挖潜等。要通过宅基地整理、中心村建设、旧村改造等途径增加有效用地面积，特别是临近中心城镇和重点平台的村。盘活土地收益，结合农村土地综合整治、中心村培育的项目平台，充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，盘活存量，扩大增量，增加土地收益，为加大美丽乡村建设投入尤其是镇村联动点建设提供有效财源。第二，鼓励农民筹资投劳。要采取以奖代补、先建先补、多建多补、不建不补、“一事一议”、投工投劳等措施引导和激励农民加大资金投入，力争每个建设点农民投入在总投入中的占比达25%以上。

拓宽融资渠道，形成合力

积极争取“三农”项目财政补助。采取“5 x”的办法将美丽村镇建设点上的相关项目打包，主要用于支持农业生产和农村社会事业发展。支持建立健全农业技术推广服务体系，深入推进农业高产创建，加强农业综合开发，支持中低产田改造，建设高标准农田，增加粮食综合生产能力。积极争取“一事一议”建设项目中的美丽乡村建设项目建设资金、农村环境保护资金以及农村义务教育经费保障机制资金等专项资金，尽可能地衔接好农村公路、农村电网改造、农业综合开发、一村一品、义务教育等项目资金投入村点建设。支持水库除险加固，强化农田水利建设，积极配合随中灌区项目建设，建好、管好、用好水利工程设施，做好蓄水保水、农村饮水、农田水利工作，科学利用水资源，化解用水矛盾，保民生保稳定保发展。

建立政府与企业的资源对接平台。开展村企结对共建的前提在于共同参与，关键在于互惠共赢。从税费减免、产业扶持、土地管理、村庄建设、用地审批、公共设施建设、劳动力转移培训、金融信贷等政策方面给予企业支持，努力为其创造和提供良好的政策环境，力求尽快形成良性的政策效应。采用“一企一村、多企一村、一企多村、经济顾问、募捐基金”等多种联结方式，发挥平台作用，实现村企结对共建。在收益分配上，规定基础设施建设和生产经营活动产生的收益，按照既定协作方法合理分配，使结对共建活动持续健康发展。

拓宽美丽村镇建设融资渠道。深化农村金融保险改革，引导更多的信贷资金投向“三农”，加大对“三农”的支持，尤其是涉农金融部门要创新信贷方式，推行农户联保贷款，降低信贷门槛，解决农户贷款难问题。充分发挥林权抵押贷款、小额贴息贷款的作用，拓宽新农村建设融资渠道。充分利用金融资本为美丽城镇建设服务，对地方融资平台进行股份制尝试，积极推进资产证券化，合理利用基础设施产业投资基金。进一步加强农户文明信用户评定，提升农户信用等级，提高信贷额度，增加信贷投入，满足美丽村镇建设需要。

争取社会支持，引入社会资本。抓住建设“生态•产业新城”和“美丽乡村示范片”、向国家级开发区迈进的契机，按照“谁投资、谁受益、谁负责”的原则，鼓励社会资金投向农业基础设施、农业生态环保、农村服务体系等领域。出台捐赠税前扣除、赞助项目冠名等激励政策措施，引导工商企业、农民企业家、华人华侨、在外发展人员回报社会、回报家乡，积极参与美丽乡村建设，真正形成有钱出钱、有力出力、有智出智的良好氛围。坚持“政府主导、市场主体、社会参与”原则，重点采取公共私营合作制（ppp）、建设—经营—移交（bot）模式、建设—移交（bt）模式、移交—经营—移交（tot）模式、一体化建设模式、股权转让、股权融资以及委托运营等模式引进社会资本，确保美丽村镇建设所需资金。

建立健全长效管理机制

搭建学习交流平台。通过学习、培训、研讨、讲座等形式，学习掌握与财政工作密切相关的最新政策、知识，全面提高财政系统内干部职工的业务素质和服务能力。举办s市x片区财政财务干部培训班，邀请大学教授、市财政局领导授课，对基层财政所等财务工作人员进行集中培训，增强业务技能和实践创新能力。创设“财政讲坛”，建立课题库，鼓励局干部职工轮流上台讲课，开展“业务轮流讲”、“体会大家谈”等活动，促进知识共享、共同提高。建立片区财政局领导包镇、科室包村（社区）、全员参与的联系挂钩制度，使县财政局与村镇财政所形成双向联系、捆绑考核、信息快速传递、定期汇报制度，广泛听取基层意见，及时解决基层存在的困难和问题，努力打造一支高素质的财政干部队伍。

健全管理机制, 试行社会化、公司化经营模式。要把巩固“美丽村镇”建设成果、建立健全长效管理机制作为重要环节来抓。督促乡镇（开发区）成立乡镇发展家庭工业服务中心，负责本乡镇辖区内村级家庭工业的指导、管理、协调、服务工作，建立家庭工业数据库，并做好家庭工业季度统计报表工作。指导有村级工业发展基础的行政村相应建立发展家庭工业服务指导站，做好本村家庭工业户的台帐统计工作，协调、服务本村家庭工业。在片区范围内建立“美丽乡村长效物业管理基金”，按照市财政拨一点、乡镇财政拿一点、村民自筹一点的渠道筹措，重点用于村容卫生日常保洁和公共基础设施日常维护。

加强项目和资金监管，强化激励约束机制。实行“美丽村镇”建设资金专户管理和报账制，建立专账、配备专人核算和管理。严格执行国库集中支付管理制度，实行转账结算，严格控制现金支付，严格按照进度实行报账提款。对各级报账中出现的违规违纪问题，除责令改正外，依照有关规定，区别不同情况给予严肃处理。如发现弄虚作假、套取财政专项资金等行为，一律收回当年专项资金，并相应减少下一年度专项资金补助额度。加强监督检查和绩效考评，严格问责制度，对资金使用管理中存在违规违纪行为的，依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等有关规定严肃处理。

完善“美丽村镇”建设资金绩效评价制度。完善“美丽村镇”建设专项资金绩效管理制度，逐步扩大绩效评价范围，实现专项资金绩效预算常态化管理。采取村（社区）自评、实地考评、片区综合评价相结合的方式对美丽村镇建设专项资金和涉农整合资金进行绩效考评，绩效评价主要内容包括美好乡村建设资金的筹集、奖补、使用、监管、创新管理机制等情况。绩效评价结果将作为“美丽村镇”建设资金分配的重要因素之一，与下一年度“美丽村镇”建设资金的分配直接挂钩。对连续两个年度评价结果为“不合格”的村（社区）进行通报批评，并限期整改。

中国共产党第十八次全国代表大会报告历史性地阐述了建设美丽中国和生态文明的战略，表明了作为我国执政党的中国共产党对世界可持续发展的最高认知和创新性贡献，吹响了建设美丽中国和生态文明的时代号角。十八大明确将生态文明建设纳入“五位一体”的布局，把生态文明建设上升到前所未有的重要地位。十八届三中全会进一步提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体制，用制度保护生态环境。加快推进生态景观建设，是有力推动生态发展的有力抓手，是深入推进宜居村镇建设的根本需要，也是“加快转型升级、建设美丽乡村”不可或缺的重要内容。

（作者为华中师范大学中国农村综合改革协同创新中心教授）

【篇二】乡村治理心得

美丽乡村建设助力乡村环境治理

作者：于福坚;

作者机构：中共贺州市委组织部;

来源：国家治理

issn：2095-8935

年：2016

卷：000

期：001

页码：p.32-35

页数：4

中图分类：f320.3

正文语种：chi

关键词：乡村建设;环境治理;农村地区;生态文明建设;大中城市;环境问题;监测数据;国土面积

摘要：党的十八大报告提出生态文明建设以来，环境问题愈加成为社会各界关注的重大问题，但是我们的目光大多聚焦在城市，各种环境监测数据的地理意义也都是指向大中城市，似乎穹顶之下只有车水马龙的高楼大厦，而占我们国土面积大部分和人口大多数的广大农村地区却被排除在了关注之外。2013年中央一号文件第一次提出了建设“美丽乡村”的目标，习近平总书记在各地调研时也深刻指出，“即使将来城镇化达到70％以上，还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园”，“美丽中国要靠美丽乡村打基础”。

【篇三】乡村治理心得

模拟试题：乡村治理

　　注意事项

　　一、本试卷由给定资料与作答要求两部分构成。考试时限为150分钟。其中，阅读给定资料参考时限为40分钟，做大参考时限为110分钟。满分100分。

　　二、清在答题卡上指定的位置填写自己的姓名、报考部门、填涂准考证号。考生应在答题卡指定的位置作答，未在指定为之作答的，不得分。

　　三、监考人员宣布考试结束时，考生应该立即停止作答，将是卷、答题卡和草稿纸都留在桌上，待监考人员允许离开后，方可离开。

　　严禁折叠答题卡

　　给定资料

　　1

　　政府运行以“运动”为重要特征，但这种运动并不是民间社会力量自动生成的“社会运动”，而是政府通过行政力量来推动营造的“政府运动”。从政府运动的内容来看，主要是经济领域的，如早期的“大办乡镇企业”、“发展小城镇”，晚近的“农业产业化”、“发展劳务经济”等等；
也有社会领域的，如“普九达标”、“计划生育达标”；
还有政治领域的，如“政务公开”、大规模的政治学习活动等等。从政府运动的层次来看，有全国性运动，也有地方性运动，还有基层性运动。省里有省里的运动，县里有县里的运动，乡镇也可以有自己的运动，比如省里有“创建文明村”，县里可以有“百村振兴”。这些上下名称不同、大小规模各异的运动，在实质内容上，有的基本一致，有的则各具神韵，也有一些其实是各唱其调。从这些政府运动的发生过程来看，基本上都是领导要求部署启动，检查考核评比开路，宣传发动的时候轰轰烈烈，检查验收浩浩荡荡。在这个过程中，各级都会涌现出若干典型，早期的典型可能是自己出现的，后来的典型，特别是领导亲自抓的典型，则基本上都是各级政府倾人力物力营造出来的。运动的结果，基本上都是表面上皆大欢喜，总结起来成果累累，非常成功，上级领导抓得对，下级领导做得好。但是在实际工作中，或者是形式主义成风，用“文件落实文件”、“会议落实会议”，或者是强迫命令造成种种后遗症，如现在的巨量乡村债务有相当部分就是这些运动的“丰硕成果”。

　　2

　　碎片化现象似乎是与运动化相冲突的现象，但这恰恰是地方政府运行过程的重要特征。准确地说，应该是形式上的运动化，实质上的碎片化。就其具体表现来说，主要有：第一是“价值”的碎片化，下级对于上级的服从往往只是象征性的。对于上级的部署精神，下级往往从思想上就不认同，只是表现出表面上的认同或者顺从。第二是“体制”的碎片化，不同层级政府之间、不同政府部门之间，根据各自需要执行上级部署。所以我们看到，基层的领导讲话，上级怎么讲，下级怎么讲，但是讲话完了往往烟消云散；
许多政策文件，上级怎么写，下级也怎么写，如法炮制，层层转发，转发完了往往一了百了。但是，不同层级、不同部门，各有诉求，各有表达手段。因此出现众多的“文件打架”，执行文件的人员打架。这样，看上去一呼百应的政府体制其实是蕴涵着内在的割裂。

　　“碎片化权威”(fragmented authority)是美国政治学家李侃如(kenneth lieberthal )和奥森伯格(oksenberg)在《中国的政府决策》(policy making in china)中提出的，主要基于上个世纪八十年代的中国有关决策过程的考察，特别是能源部门的政策过程。他们认为，造成碎片化权威政治的主要原因是中国政治的人治化色彩过浓而制度化不足，而改革过程中的决策权下放则加剧了这一问题。其主要特征是具有碎片化的分层结构特征的国家，在离心的官僚机构中形成一个谈判的政策过程。这样的政策过程是相互间不衔接的、渐进的。这种状况的出现主要有三个层次的原因：一是意识形态的淡化。作为能够促进政策制定和执行的共享价值观，不再能够使得官员们保持对上级的忠诚和服从。不同的部门开始形成各自的部门价值和部门文化。二是政治结构的改变。部门天然就有分工，改革中的分权造成了权威和资源的分散分布。尤其是财政分权和允许部门自行创收来弥补财政不足的政策，使得各部门都取得了经济决策权，地方有强烈的冲动去谋取地方的利益，部门有动机去谋取单位自身的利益，即预算外收入。官僚机构具备了追求自身政策偏好、维护自身利益的权力、动机和资源，对上级政策的忠诚也有所下降。三是政策制定和执行过程的分析。这个层次的分析涉及到官僚机构内部的联盟、政策参与者的价值观、权威和资源的结构性分布以及奖励机制。第四，对信息的控制是造成碎片化权威的一个重要的因素：信息在上下级和同级之间的流动，信息失真也是重要原因，下级的领导可以选择性地向上级提供资讯。

　　3

　　在过去的20年中，政府采取了很多政策以加强村民委员会对集体财产掌握。如1990年代末期鼓励所有的行政村发展集体企业以增加集体收入。这项举措尽管失败了，给许多行政村带了大量的债务负担，但是甚至这些债务都强化了行政村作为集体经济代表的地位。

　　作为一级组织，行政村也曾经有向农民征税的权力，也就是我们一般所说的“三提五统”，以及各种其他的杂费，“三提五统”仅是一个笼统的说法，包括了乡村两级收入，大部分由乡政府使用，但是公积金和公益金被留在行政村用来维持村庄的集体支出。村委会有义务向村民提供公共产品，如修桥补路、赡养孤寡老人等等。当然在执行这些职能的时候，不同行政村所发挥的作用不同，有些行政村会做得比较好一些，他们的集体收入多一些，提供的公共产品也会相应多一些；
也有的行政村除了能够维持村干部的工资，很少再有其他的职能。行政村之间的这种区别来自于行政村的资源动员能力，也来自于村干部的目标趋向。在税费改革以后，“三提五统”停止征收也就意味着行政村没有了征税的权力，行政村也不再直接提供的公共产品。但是行政村作为集体资产代表的角色并没有发生变化。

　　行政村越来越成为村庄公共资源的直接控制者的同时，他们在政治上的合法性也通过村民选举被进一步加强。从1980年代中国农村开始了村委会的民主选举，关于民主选举的研究有很多，对选举的程序、对选举的民主性和选举与各种农村事务的关系都作了多方面的研究，但是选举所产生的一个重要结果却被忽视了，也就是在选举过程中，行政村获得了其组织运行的合法性。

　　到目前为止，如同村委会一样的直接选举还不曾普遍地发生在其组织或政府，在现代中国的政治制度中，似乎只有村委会的选举一花独秀，尽管有许多学者试图将其推广到其他政府机构，如乡级政府，但现在仍然困难重重。在村委会之下的村民小组尽管也多是经过选举产生，但是这种选举远没有村委会选举的那样正式，有许多制度规定。直接选举向村民传达了一个重要的信息，村民委员会是村民自己选举的组织，农民有权力选择或罢免这个组织。但是在赋予农民以选举和罢免权力的同时，也同时赋予了村委会作为村庄管理者角色的合法性。

　　在许多研究者看来，村民委员会的直接选举是中国农村民主进程的开始，但是如果我们换一个角度来看这个问题就可以发现，作为村庄的管理机构，行政村一级组织已经存在很久了，包括人民公社时期的生产大队，甚至时间更早的保甲长。这级组织一直处于政府任命和农民认可之间的中间地带，因为任何行政村的管理机构如果不能得到农民的承认，他们就无法处理农村日常社会中的众多事务。但是这级机构也需要得到政府的支持，并且代表政府对农村进行管理。因此不管是政府任命，或者村庄自然推举产生，它必须得到来自两个方面的授权，同时得到政府和村庄的认可。在实现村委会的直接选举以后，这种事实并没有改变，所改变的只是在授权的形式上，也就是说从公开的话语上，村民委员会直接来自村民的授权，村民的直接选举赋予了村委会的合法性，在这个基础上，村委会成为村庄的代表，他们获得了管理村庄事务和处理村庄公共财产的合法权力。

　　在基层政府帮助行政村扩张其管理权力的同时，村庄居住格局的也发生了改变。在农村改革之前，特别人民公社时期，人口的流动被禁止，农民的居住还基本停留在原有的格局中，也就是聚族而居，或者各个自然村相对独立，但是改革以后，农民开始大量建造新的房屋。在多数村庄，特别是土地资源紧缺的平原地区，宅基地审批权被掌握在行政村手中。在农民建设新房的同时，许多地方也同时开始了村庄规划，受到土地资源和村庄规划的限制，新的房屋往往会选择新的建筑点，这种新的居住点或者是由规划决定的，或者受到土地开发和交通、水源的影响，比如，农民可能会向交通沿线和村庄中心聚积。村民离开了他们原有的亲属和邻里，与新的村民比邻而居。原有因为居住而形成的各自独立的格局被打破了，整个行政村的村民相互混合在一起。这种混合也在一定程度上削弱了原有的团体，包括自然村或家族的影响，而加强了行政村的影响。

　　在中国农村改革以后，作为国家与农民之间的一级组织，行政村在两个方面扩张了自己的权力，从经济上，他们成为农村集体资产的合法代表，从政治上，他们成为村庄的合法管理者，是经过农民自我选举产生的。所有这些似乎都在向人们显示，村庄已经为中国的村民自治提供了基础，村委会则是这种自治的代表。在这种格局的影响下，村民的居住格局也在变化，在行政村的范围内，村民已经打破了原来的地域分割，逐渐混合起来。这一切似乎都显示，行政村成为一个社区，而村委会则成为农民的自治组织。

　　4

　　我们知道，传统村庄中起主要作用的联络纽带是地缘关系和血缘关系，但是这些关系在行政村都不存在。在平原地区规模较大的村庄，尽管农民可能居住在一起，但这并不能构成具有悠久传统的地缘关系，因为村庄已经足够大，村民之间的联络非常困难，村民之间并不熟悉，也缺少各种非正式的关系。当然在山区，同属一个行政村的自然村之间更少相互交往，如果存在着不同民族和文化的自然村，村民之间的认同就更少了。贺雪峰曾将现在的行政村称为半熟人社会，也就是说村庄内部的成员之间并不熟悉，他们可能仅仅是认识，或者根本不认识，他们属于一个行政村，具有共同的村民身份是由外部社会所决定的，而非他们之间的天然联系，如果借用涂尔干的说法，这是机械团结，而不是有机团结。但是我们应该看到，在大多数行政村庄的半熟人格局并不是近年来形成的，从最初行政村就是建立在半熟人社会基础上的。在政府政权向基层延伸的时候，为了管理的方便，将数个农民自然居住点放到一个管理单位之内。我所调查的温村给了一个很有意思的例子，政府为了管理的方便，将一个本来联系在一起的村庄切成两半，分别与周围的两个自然村互相结合成为两个行政村。

　　在山区，尽管有了村委会的名称，有了村民选举，但是农民还习惯将行政村称为办事处，因为行政村在建立之初是作为一个办事处，也就是乡政府的一个分支机构而设立的。它们带有明显的政府职能，由办事处所管辖的各个自然村是基于行政管理方便而划定的，彼此之间并没有任何的自然或历史的关系。村庄居民的社会交往和生产互助也主要发生自然村内，而非各个自然村之间。

　　自然村本来是人们生活的社会空间，一个自然村内成员彼此相互熟悉，有着很多共同的利益，但是随着行政村权力的增强，各个自然村被行政力量捆绑在一起成为行政村以后，自然村对其成员的影响则在减弱，比如自然村已经没有完整的组织，村民小组组长往往只能上传下达，而没有独立的权力。

　　如果说行政村并没有很明显的、在长期历史的作用下产生的社区认同，仅仅是被外来的行政力量集中在一起，并在此基础上成为一个有着共同财产的单位，行政村在某种角度上就成为各种力量相互竞争和冲突的场所。

　　这种冲突首先来自于资源的分配。当行政村掌握了村庄资源，并在很大程度上成为国家资源进入农村的主要通道以后，行政村就承担了资源分配的角色，比如如何组织村庄的集体收入以及如何分配。村庄可以决定将村庄的耕地、林地或荒坡承包出去，也可以制定如何承包的制度。在村庄掌握了很多资源，特别是这些资源可以转变成现金收入的时候，比如有大量的土地被卖掉以后，村庄在社区资源分配中的地位就显得更为重要。国家的资源，包括救济、扶贫、信贷等等资源进入农村的时候，也需要村委会的介入进行分配。当资源在行政村的层面进行分配的时候，各种群体争夺资源分配的角逐也就在这个层面上开始了，村民小组之间，不同群体之间都希望能够得到更多的资源。如同任何地方一样，在一个村庄中也包括了一些强势人群，他们经常更多地使用村庄的资源或经营资源，他们从承包或拍卖中往往得到更多的利益。在许多行政村内还存在多个自然村，特别是山区，自然村之间甚至相隔很远，他们日常生活还相对独立，因此自然村之间也存在着资源之间的竞争。在贫困的山区，这种竞争很多时候表现竞争政府的投入，如政府的水利、农业、扶贫等等方面的投入资金和实物。

　　在某种程度上，行政村也是矛盾冲突的焦点。国家政策是通过行政村组织实施的，如粮食和税收的争购和征收，农业生产计划的落实。尽管在农村改革以后，国家不再对农民的种植制定计划，但是许多地方政府为了财政收入或发展政绩，还往往会给农民下达种植计划，这些种植计划都需要经过村委会来落实。当然，向农户征收税费也是村委会的工作之一。在这种情况下，政府与农民之间一旦产生矛盾，处于其中的村委会自然成为矛盾的焦点。多数村委会对此采取了退避的方式，也就是说，他们尽可能减少自己的风险。比如，在遇到比较棘手问题的时候，村委会往往采取不直接出面的方式逃避矛盾。原来农村计划生育就是这方面的典型。计划生育最初的出发点是通过惩罚措施减少人口出生，当然这个政策到了后来逐渐演变成地方政府罚款增加收入的工具。地方政府对超生的农民有了越来越多的罚款，由此形成了越来越激烈的矛盾，而村干部往往绕开这些矛盾最为激烈的地方，他们往往不会直接参与对超生农民的处罚。然而试图使自己处于一个超然的地位并不能使行政村从农民与国家的关系中解脱出去，行政村往往摆脱不了上面和下面同时对其施加压力的格局，不论是关于税收或计划生育。

　　行政村成为矛盾的焦点也在于行政村被赋予了村庄全部事务管理的职能，因此对村庄公共事务的任何不满都可能集中到对行政村干部的不满上，如果村民对行政村的公共产品不满，比如道路维护和整修不好的话，他们会指责村干部没有尽到责任。1980-1990年代，行政村的干部被寄予了很高的期望，希望他们的工作可以推动农村经济发展，就象地方政府一样。村庄的经济发展比较快会被认为是他们领导的好，如果不好则会受到指责，对于他们来说，受到指责的可能远远大于受到赞扬的可能，经济发展缓慢被认为是他们的无所作为的结果。如果用农民的话说，行政村的干部是负全面责任的，因此也就承担全部的指责和不满。

　　在过去的20年中，个体农户的能力被强化了，农村生产和生活条件都有了很大改变，比如，生产条件的改善随处可见，农民收入提高以后，农户的农用机械增加了，许多小型农具都是农户自己拥有，而不是集体拥有，这增加了每一个农户的生产能力，也减少了他们之间的相互依赖和互助，过去农民可能需要集体行动来从事农业生产，现在不需要了，大部分农户可以自己解决问题了。

　　由于传统的以生产粮食为主的农业已经越来越不能给农民提供足够的收入，农民越来越多的开始从事非农产业，包括外出打工。当他们不再依赖农业的时候也就逐渐开始不再依靠村庄内部的资源，而是要不断地增加村庄之外的社会资源。尽管他们的亲戚朋友可能对他们的非农就业还有很大帮助，比如许多人外出打工还是依靠他们的亲属网络实现的，但是这些网络是根据自己的利益关系重新建立的，与传统的村庄中的团结互助有很大不同。这些关系不再是纯粹的地缘或血缘关系，它们甚至不是建立在村庄基础上的，而是基于经济活动而形成的，农村中原有的关系只是为这种关系提供一些保障或基础。经济活动的多样化也在很大程度上减弱了村民对村庄的依赖。在许多村庄中我们可以看到，那些日子过得比较好的农民恰恰是那些率先开始在村庄之外经营关系，有着众多村外社会网络的人。

　　人际关系的疏远在很大程度上还表现为农村社会治安问题的出现。因为村庄作为一个整体在趋于消失，村民之间的关系更为松动，因此社区内社会规范的制约作用也越来越弱，道德对人们行为的约束力大大减弱。同时也因为村民之间互助减弱，社会纠纷和社会矛盾不断增加，因此社会治安情况越来越成为问题。而农民对付社会治安问题也往往求助于自己的家庭，而不是社会力量。在许多边远山区，甚至一些少数民族地区，农民家庭养狗越来越多，因为养狗几乎成为他们最为重要的自我保护工具。当然养狗一方面说明村庄内村民之间关系松散，他们对各种犯罪行为缺少有效的集体行动；
另外也说明农村缺少公共产品，政府在维护公共产品方面存在着缺陷。

　　村庄中的成员越来越趋于独立，对村庄的依赖减弱。行政村本身缺少必要的社会关系和社会网络，行政村的成员甚至彼此并不熟悉，在这种背景下，行政村只是一个管理单位，不可能成为村在这相互密切关系的社区。

　　5

　　经营集体资产是村干部经营权力的主要方式之一，他们作为村庄集体经济的代表，是集体资产的实际控制者。经营集体资产可以增值、变现和分割，从而使村干部从中获得利益。使村庄集体资产增值无疑是一个最好的选择，因为村干部可以控制村庄集体经济的增量部分。有发展企业基础的村庄都可以通过扩大企业来实现集体经济的增值，只要条件允许，村庄很热衷于发展集体企业，因为集体企业的发展可以增加村庄干部所控制的资源。如果说集体的土地可以平均分配到各个农户，企业则不同，企业需要干部的领导，在领导企业过程中，干部也获得了权力。当然村庄集体资产增值还可以通过争取政府或外界的投入来实现。所以在一些村庄中出现了一些跑项目的村干部，他们知道如何从国家的口袋中将钱掏出来，变成集体资源。但是企业增值是一个非常困难的事情，能够从国家争取到投资也并非很容易，多数村庄干部无法做到，他们便采取另外的方法，也就是将村庄集体资产变现，在这个过程中获得利益，扩张权力。如出卖土地。土地是村庄集体的，但是一旦将村庄土地变卖，换回补偿款，那么就可以由村庄干部来支配。很少有村干部将所有土地补偿款全额发给失地的农民，他们会通过各种方法保留对土地补偿款的支配权。变现村庄资源方式有很多，如将村庄的资源集中出租获取租金，甚至在一些相对贫困的地区，村庄干部也希望通过出租山林获得微薄的租金收入。在缺少集体资产可以经营和变现的时候，村干部还可以通过将资源分割获得收入，他们通常是将集体的资产拍卖给个人经营。广义地说，这也是一种变现。只是这种变现更多地表现为在明晰产权的名义下对集体财产的分割。

　　在不同的行政村，集体资产的存量是不同的，有些村庄的集体资产存量很低，在这样的村庄中，村干部更多地是直接经营权力，而不是经营资源。他们的权力首先来自于代表国家行使权力，在国家权力深入农村的过程中，村干部被赋予了越来越多的权力，因为农民的许多活动必须要得到村干部的认可。农民盖房需要宅基地审批，农民结婚需要村干部出具证明。在一个制度越来越趋于严密的社会中，只有村干部才能给农民出据各种所需要的证明。这是国家管理权力在农村延伸的结果，而掌握这些权力，无疑可以使村干部在使用权力过程中，一方面强化自己的权力地位，通过权力增加权力。另一方干部也可能在使用权力过程中扩张自己的利益。村干部是否使用这种权力以权谋私并不重要，重要的是在权力的运作过程中，村干部获得了一种特殊的身份。

　　对于行政村干部来说，国家的权力还不仅仅如此，许多其他部门也会依附这种权利，典型如司法和金融部门。在农村地区，农村信用社几乎成为唯一向农民提供贷款的正规机构，但是多数农村信用社在向农民提供贷款的时候需要村级组织的证明或担保。尽管没有任何规定要村干部承担这种责任，但是金融机构更相信做为一级组织的村干部。司法部门可能比金融部门更依赖村干部，他们调查、办案往往都要通过村干部的合作。由于这种依附关系的存在，村干部的权力被大大扩张了。如果说村干部的正式权力开始受到越来越多的限制，如要求村务公开、民主选举等等，滥用权力的机会被降低，但是这些依附于行政权力的权力却缺少明确的制度规定，如村委会愿意为哪些村民提供贷款支持就带有很大的随意性，并没有任何一套制度规定村干部必须为什么样的农户提供担保。

　　尽管从制度规定上来看，村级组织并不是政府的基层机构，他们没有固定的工资，他们是由村民民主选举的，要接受村民的监督。他们生活在村庄中，一旦他们被停职，他们还会回到农民中，成为他们之中的一员。但是这并不能说他们是真正意义上的农民，因为国家赋予了他们权力，而在权力的运作过程中已经形成了他们自身的利益，这种利益既来自于经济上的，更来自于权力本身。在许多边远山区，村干部是村庄中率先安装电话的人，因为他们有许多公务要处理。从这个角度看，村干部已经很象政府的公务员了。

　　6

　　乡镇政府对村庄管理主要是通过乡村干部来实现的，因此他们对行政村的干部也投入了很大的关注。一位乡的党委书记说到，对村民选举行政村干部，乡政府不可能不去干涉，因为如果不干涉，不知道会选出什么样的人，尽管多数情况会是好的，但是也会有极少数村庄会选出一些坏人来，因为这些村干部是为了政府在工作。这隐隐约约透露出一个意思，行政村干部更多地是属于政府系列，农民选举可能会因为各种原因不去选举那些能为政府做事的人。因此乡政府通过各种方式试图对村民选举施加影响，当然这也包括对在职村干部的保护。

　　农村的税费改革对村干部的角色定位会产生很大影响。过去村干部的工资主要来自于乡农民征收的税费，税费中的一部分被用于村庄内部，主要是村干部的工资补贴。村主要干部的补贴在当地往往是比较好的，一般的地方可以达到数千元，超过当地农民人均收入的数倍。农村税费改革以后，农民只支付农业税和农业税附加，原来的许多税费被取消，并且中央政府要求不断降低农业税，为了保障村干部能够继续为基层政府工作，许多地区不得不将村干部的补贴也纳入到政府预算支出中。这可以被解释为减轻农民负担，保障基层干部的福利，但更重要的也意味着，村干部逐渐地离开村民，他们尽管是由村民选举的，受到村民的监督，但他们真正的领导是基层政府，因为他们的补贴是来自于政府。

　　伴随着税费改革，许多地方开始调整行政区划，主要是通过并乡来扩大乡镇的管辖范围，其目的在于减少乡镇干部以减少行政费用支出。在一些地方，这种措施也被扩展到了行政村一级，行政村被撤并，这种撤并更凸现出来行政村只是作为行政管理单位。

　　在中国农村，特别是在贫困农村，公共产品主要依靠地方政府提供，社区自我解决问题的能力比较弱。在税费改革以后，村庄通过自我积累提供公共产品的可能更小，相应地，村干部在动员当地资源方面的能力也就更弱，在这种情况下，村干部会越来越多地依靠政府的资源，他们会更象行政干部。

　　在这双重作用下，行政村组织越来越象是农村社会之外的一个机构，外界赋予了这个组织运行的制度，他们按照这个制度运行各种政务，并在运行中扩充自己的利益。如果是这样的话，我们就会发现，行政村既不能成为农民社区合作组织，也不能成为真正的村民自治组织，它们介于政府于农民之间，一方面垄断社区的资源，另外一方面又成为国家资源进入农村的主要渠道，利用这个位置，他们借助农民力量，同时也借助政府的力量，成为农民与国家之间的第三方。

　　当我们透过村民选举、集体经济等表面现象来考察行政村，以及村委会角色的时候发现，村庄已经越来越远离农民社会，成为国家的一个管理单位，而支配这个单位的村委会越来越行政化，成为远离农民社会的组织。它们具有独立的利益诉求，并在行使其权力的过程中扩张自己的利益。

　　作答要求

　　一、根据给定材料1、2的内容，请你概括我国乡村治理的体制症结。(30分)

　　要求：概述全面，观点鲜明，条理清楚，语言流畅，不超过500字。

　　二、根据给定资料2请你分析碎片化现象，字数150左右(10)

　　三、请你根据材料3到6解释中国乡村建构的必要性。字数400左右。(15分)

　　四、根据资料，请你草拟一份关于乡村治理的对策建议。字数300字。(15分)

　　四、以“乡村治理急需走出官僚化误区”为题，请你写一篇文章。(30分)

　　要求：1、参考给定资料，自选角度，提出问题，解决问题。

　　2、观点明确，联系实际，分析具体，条理清楚，语言流畅。

　　3、全文1000-1200字。

参考范文

　　概括乡村治理的体制症结500字

　　乡村治理通过多方努力近几年取得了一定的成效。但同时还存在许多没有解决的问题，归根结底还是存在体制上的症结，主要体现在两个方面，政府运动和碎片化现象。

　　政府运动以“运动”为主要特征的，但这种运动不是民间社会力量自动生成的，而是政府通过行政力量营造的“政府运动”。这些运动从全国到地方，从政治领域到经济领域，名称不同，规模各异。但结果都是表面上皆大欢喜，硕果累累。实质上形式主义，没有实际效果，有些强迫命令甚至造成很多后遗症，比如现在的巨量乡村债务。

　　碎片化是与运动化相冲突的现象。表现在价值的碎片化，下级对上级的服从是象征性的，表面的认同，其二是体制的碎片化，不同政府部门之间根据各自需要执行上级部署，但体制内存在割裂。这种状况的出现主要有三个方面的原因：一是意识形态的淡化，使官员不能保证对上级的忠诚和服从。二是政治结构的改变，使各部门都具有了经济决策权，可以获得预算外收入。三是政策制定和执行过程的分析。，对信息的控制是造成碎片化的一个重要因素，信息失真，下级领导可以选择性的向上级提供资讯。

　　总之，在乡村治理过程中，存在着体制上的症结，亟待我们加以解决，使得乡村治理健康顺利发展。

　　根据给定材料2分析碎片化现象

　　碎片化现象体现在政府的运行过程当中首先是价值碎片化，下级对上级的服从只是象征性的，对于上级部署精神没有思想上的认同。其次是体制的碎片化，，不同部门之间根据自己需要执行上级部署。对于领导讲话政策文件，不同部门各有诉求，各有表达手段。政府体制蕴含内在的割裂。

　　导致这一状况的原因有三：一是意识形态的淡化，二是政治结构的改变，三是政策制定和过程中的问题。

　　根据材料3到6解释中国乡村建构的必要性400字

　　在过去的二十年中，政府采取了很多政策以加强村民委员会对集体财产的掌握，长期以来，行政村一直扮演者集体资产代表的角色。

　　中国改革开放以后，作为国家与农民之间的一级组织，行政村在两个方面扩张着自己的权力，经济上，他们成为农村集体资产的合法代表，政治上，他们成为村庄的合法管理者，是经过农民自我选举产生的。这一切似乎都在显示，行政村成为一个社区，村委会成为农民的自治组织，事实并非如此。

　　传统村起主要作用的联络纽带是地缘关系和血缘关系，但这些关系在行政村都不存在。村民之间不熟悉，村民之间的联系没有以前紧密了，村庄中成员越来越独立，共属一个行政村，具有共同的村民身份是由外部社会决定的，而并非他们之间的天然联系。使行政村只是机械团结而不是有机团结。

　　行政村成为各种力量相互竞争和冲突的场所。资源分配不均造成强弱势人群发生矛盾冲突。国家的政策没有得到切实落实，也是村委会成为矛盾的焦点。行政村摆脱不了上下同时对其施加压力的格局。行政村被赋予了村庄事务管理的职能，对村庄公共职务的不满集中到行政干部身上。

　　最后，行政村的干部虽然是村民民主选举，接受村民监督，但因为国家赋予了他们权力，而在权力运作过程中就形成了他们自身的利益，这种利益既来自于经济上的更来自于权力本身。尤其是税费改革后他们更像行政干部。村委会越来越行政化，成为远离农民社会的组织，它们具有独立的利益诉求，在行使权力过程中扩张自己的利益。

　　看似合理的行政村已经出现了很多不合理的迹象，中国乡村建构建设势在必行。

　　根据材料草拟一份关于乡村治理的对策建议300字

　　针对乡村治理中存在的问题，对策建议如下：

　　1针对在乡村治理中的体制化症结对症下药，深化体制改革，完善各项机制，各项制度在制定的同时要抓落实，将工作做到实处，避免形式主义。

　　2对政府部门加强思想教育，理顺上下级关系，严格执行上级部署，贯彻上级思想，政策制定的同时执行到位。保证政策过程的衔接渐进。

　　3对行政村的政治经济职能加以界定，限制其行政权力。做为农民自己的组织，要有农民的话语权。

　　4对行政村干部的职权加以限定，坚决杜绝以权谋私的行为发生，村民对其监督，对不良行为可以举报。

　　5要将行政村建立成属于农民的社会组织，削弱组织的行政化色彩，村委会要严格落实国家政策，真正为农民服务。

　　“乡村治理急需走出官僚化误区”1000-1200

　　在国家权力深入农村的过程中，村干部被赋予越来越多的权力，农民的许多活动都要经过村干部的认可，比如农民盖房需要宅基地审批，农民结婚需要村干部出具证明。只有村干部才能出具农民需要的各种证明。对于村干部来说，国家的权力不仅如此，许多其他部门也会依附这种权力。村干部在使用权力的过程中一方面强化自己的权力地位，通过权力增加权力，另一方面在使用权力过程中扩张自己的利益。

　　导致这种现象的原因既有体制上的原因也有历史上的原因。

　　体制上的症结，主要体现在两个方面，政府运动和碎片化现象。

　　政府通过行政力量营造的“政府运动”。这些运动从全国到地方，从政治领域到经济领域，名称不同，规模各异。但结果都是表面上皆大欢喜，硕果累累。实质上形式主义，没有实际效果，有些强迫命令甚至造成很多后遗症。碎片化是与运动化相冲突的现象。表现在价值的碎片化，下级对上级的服从是象征性的，表面的认同，其二是体制的碎片化，不同政府部门之间根据各自需要执行上级部署，但体制内存在割裂。

　　在过去的二十年中，政府采取了很多政策以加强村民委员会对集体财产的掌握，长期以来，行政村一直扮演着集体资产代表的角色。中国改革开放以后，作为国家与农民之间的一级组织，行政村在两个方面扩张着自己的权力，经济上，他们成为农村集体资产的合法代表，政治上，他们成为村庄的合法管理者，是经过农民自我选举产生的。

　　行政村成为各种力量相互竞争和冲突的场所。资源分配不均造成强弱势人群发生矛盾冲突。国家的政策没有得到切实落实，也是村委会成为矛盾的焦点。行政村摆脱不了上下同时对其施加压力的格局。行政村被赋予了村庄事务管理的职能，对村庄公共职务的不满集中到行政干部身上。

　　行政村的干部虽然是村民民主选举，接受村民监督，但因为国家赋予了他们权力，而在权力运作过程中就形成了他们自身的利益，这种利益既来自于经济上的更来自于权力本身。尤其是税费改革后他们更像行政干部。村委会越来越行政化，成为远离农民社会的组织，它们具有独立的利益诉求，在行使权力过程中扩张自己的利益。

　　针对这些乡村治理中存在官僚化现象，要深化农村体制改革，完善各项管理机制，各项制度在制定的同时要抓落实，将工作做到实处，避免形式主义。对政府部门加强思想教育，理顺上下级关系，严格执行上级部署，贯彻上级思想，政策制定的同时执行到位。保证政策过程的衔接渐进。对行政村的政治经济职能加以界定，限制其行政权力。对行政村干部的职权加以限定，坚决杜绝以权谋私的行为发生，村民对其监督，对不良行为加以举报。要将行政村建立成属于农民的社会组织，削弱组织的行政化色彩，使其真正为农民服务。

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